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哪些项目揽在怀里?哪些项目放归市场?

看项目审批、核准、备案有何不同
2015-01-23 02:23     中国经济导报


中国经济导报记者|赵超霖

项目核准制度改革以确立企业的主体地位为突破口,进入到实际操作阶段。精简审批事项、规范中介服务、网上并联办理这些具有突破性的改革手段令业内人士无一不感到这次改革的“动真格”。然而,对于审批、核准、备案这三种项目审批方式,读者仍多有困惑。中国经济导报记者在采访多方专家的基础上特书此文,以期为读者在一定程度上答疑解惑。

审批制——“政府自己生孩子”

审批制适用于政府投资项目。政府投资项目是指全部或部分使用中央预算内资金、国债专项资金、省级预算内基本建设和更新改造资金投资建设的地方项目。这些项目使用的是辛勤劳动的纳税人所上缴的税金,自然需要多加研究,珍惜使用。在这一类的投资运作中,政府是站在出资人的角度做决策,需要考虑钱从哪里来、项目有多少收益、要用到怎样的设备技术等。“审批最主要特点是审批机关有选择决定权,即使符合规定的条件,也可以不批准。”中国国际工程咨询公司投资项目可行性研究与评价中心主任、享受国务院政府特殊津贴专家李开孟告诉中国经济导报记者。
国家发展改革委投资研究所投资体制政策研究室主任吴亚平打了一个形象的比方,项目审批如同“生孩子”,而属于审批制的项目就如同政府是决定是否生孩子的当事人,在生育之前自然要考虑多方因素,争取最合适的时机进行孩子的生养。
政府投资主要用于社会公益事业、公共基础设施和国家机关建设,改善农村生产生活条件,保护和改善生态环境,调整和优化产业结构,促进科技进步和高新技术产业化。据中国经济导报记者的不完全统计,2014年国家发展改革委网站上公布的批复铁路、公路、机场等各项基础设施投资项目74个,这些都属于需要进行“审批”的项目。公立医院、图书馆、学校的建设也属于需要审批的项目。
政府投资项目根据建设性质、资金来源和投资规模,分别由国家、省级和市、州政府投资主管部门或由政府投资主管部门会同相关部门审批“项目建议书”、“可行性研究报告”、“初步设计及概算”。政府投资300万元及以上的建设项目,由省级投资主管部门审批,并组织竣工验收。300万元以下的建设项目,按职责权限和隶属关系由省直有关部门或市、州政府投资主管部门负责。
“各个部门由于各自利益达不成共识,国务院的协调能力受限,有关政府投资的立法、部门条例一直未能出台。此项工作会成为2015年的重点。”李开孟说。

核准制——政府颁发“准生证”

需要核准的项目是指企业不使用政府性资金投资建设的重大项目和限制类的固定资产投资项目,收录在国务院《政府核准的投资项目目录》(以下简称核准目录)中的,均应当向当地投资主管请求核准。根据2014版的《核准目录》,如一家企业决定在跨省河流上建设一座单站总装机容量100万千瓦的水电站,或者新建一家炼油厂等,均需要向国务院进行核准。而新建一家乙烯项目工厂,则需要向省级政府核准。
核准的政府投资主管部门,只审核企业投资《项目核准申请报告》。审核的内容主要是:“维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断”等方面的内容,而对项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等方面的内容,由企业自主进行。
2004年开启的投资体制改革,国家首次确定对不使用政府投资建设的项目,一律不再实行审批制,区别不同情况实行核准制和备案制。“2004年《核准目录》出台时,政府已经意识到目录内容过于繁多。但直到2013年、2014年,才有连续两个版本相继出台。可以充分感受到本届政府改革的决心和魄力。”李开孟说道,“2015年会有最后一个版本的公布,继续精简项目约15%,也就是说需要核准的项目仅占2004年版本的不到10%。”
“核准制是一种对于项目‘负外部性’的政府许可。如对环境的污染、水土的流失、能源的消耗等是否会影响到当地居民的生活。如,不能将一所垃圾焚烧厂建在居民区附近。”吴亚平说,这是需要政府介入的原因。“项目通过核准,相当于生孩子拿到了‘准生证’。政府的角色在这里是‘计生部门’。此前项目核准冗长的前置审批手续相当于领取‘准生证’之前申请人要提前取得身份证、户口本、结婚证、体检证明一样。而串联改并联的意义就是在办理‘准生证’的同时可以办理其他相关手续,而这些手续也没有前后的必然关系。”
此前的审批流程,往往经过各个部委后,最后由国家发展改革委“把最后一道关”。这次改革精简审批手续,串联改并联,同时也厘清各部门的关系,“你不管我,我不管你”,发展改革委作为经济发展的综合管理部门,只负责综合平衡、统筹规划,李开孟如是说。

备案制——“产前检查”不能停

凡属于《政府核准的投资项目目录》以外的企业投资项目,均实行备案制。总投资在1亿元以上的项目,由省发展改革部门备案;总投资在1亿元以下的项目,由市(州)发展改革部门备案。
“备案制的程序相对简化,但并不意味着政府不在意其项目负外部性。项目单位需要按要求填写备案登记表,有些也有些也需要附加可行性研究报告。如果备案单位认为该项目符合节能节材节水等外部性的要求,则予以发放备案证。”吴亚平说,备案只是一道行政审批手续,在项目备案后,开工前,仍然有需要完成的开工前置手续。例如房地产项目,在备案后完全有可能需要加盖100多个公章才能开工。“就如同在领取‘准生证’到孩子呱呱坠地前,仍然需要做多次的产检、购买‘100’样物品以准备孩子的到来的道理一样。”

三者的区别

备案制、核准制与审批制的区别主要体现在3个方面。第一,适用的范围不同。审批制只适用于政府投资项目;核准制则适用于企业不使用政府资金投资建设的重大项目和限制类项目;备案制适用于企业投资的中小项目。第二,审核的内容不同。过去的审批制是对投资项目的全方位审批,而核准制只是政府从社会和经济公共管理的角度审核,不负责考虑企业投资项目的市场前景、资金来源、经济效益等因素。第三,程序环节不同。过去的审批制一般要经过项目建议书、可研报告、初步设计等多个环节,而核准制、备案制只有项目申请核准或备案一个环节。

【责编:bzfj】
原标题:中国经济导报
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