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文化建设投入:放大政府投资效应,激活民间投资活力

2015-01-23 02:23     中国经济导报


内容提要

伴随着我国文化建设投入规模增长和对经济社会发展贡献程度的不断提高,我国在健全完善文化建设投入机制和政策方面也取得了一些积极成果。但值得注意的是,这些成果与我国文化建设发展需要相比仍然存在着很大差距。
笔者认为,当前亟需结合文化建设行业复杂特性并充分借鉴国外发达国家的成功经验和做法,加快健全和完善我国文化建设的投入机制和政策体系。

汪文祥

完善投资主体体系
加快推进多元化进程

目前,我国文化建设投入主体体系并不完善。最突出的表现就是,文化建设投入对包括政府及其所属企事业在内的国有投入主体的依赖较大,而采取市场化运作、企业化运作的民间投入主体(包括民营企业和非营利性社会组织)发育严重不足。有数据显示,在2013年按注册经济类型划分的全社会文化固定资产投资(不含农户)完成额中,国有控股投资主体完成额所占比重为42.1%,民间投资主体所占比重合计只有34.6%。
为此,笔者建议,我国应加快市场化、企业化的文化建设投入主体的培育培养。具体包括,首先,加快培育按市场机制运作的、混合所有制的国有文化企业投资主体;其次,促进文化建设领域民营企业投资主体的快速培育和成长;第三,加快培育各类公益性文化服务的社会投入主体,在严格监管前提下,探讨设立面向社会筹资的各类专业性或综合性的文化基金会组织等。
此外,笔者还建议,从中央到地方各级政府,应加快对现有政府文化投入和文化经营性资产进行全面整合,成立政府在文化建设领域的授权投资主体——政府文化建设投资公司(或资产运营公司)。由于其实现了对政府现有经营性文化资产和未来新增投入的集中统一管理和经营,政府投入“集中办大事”能力得到进一步增强,政府文化投入的效益、质量和管理水平将会得到大幅度提升。

他山之石

发达国家主要是通过政府投入资金引导和政策引导,吸引和鼓励国内外各类投资主体进入文化建设领域开展投融资建设和经营运营活动。
以美国为例,一方面,政府通过直接投入财政性资金对国内各类文化企业给予补助。另一方面,则通过税收减免和优惠政策,鼓励国内各类投入主体对各类文化企业给予投资资助和资金支持。
而法国,在2003年对文化赞助法进行了修订,提出了对各收入阶层的文化赞助者加大减税额度、加倍减免赞助企业税负、鼓励基金会发展等政策,极大地推动了文化领域的投入主体多元化,使得目前很多文化工程项目的资金一半以上来自于企业赞助和个人捐赠。

明确合理的分工协作
减少政府“越位”行为

我国文化建设领域的行业门类众多、特性复杂,这就对各类投入主体之间的分工合作提出了更高的要求。对此,笔者认为:
应明确政府、企业和社会之间在文化建设投入中的分工。
由于相关改革的滞后,文化领域的政府与市场、政府与社会的关系尚未完全理顺,这使得政府、企业和社会组织在投入范围上缺乏合理分工。其中,特别是政府在文化行业上的“越位”和“缺位”现象比较严重。举例来说,在本应由市场和企业投入主导的艺术表演行业中,2013年,政府财政拨款投入资金达到139.38亿元,占全国艺术表演团体总收入的49.8%。
对此,笔者认为,应按照充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的原则,严格界定政府、企业和社会在文化建设领域的投入分工。其中,政府投入应严格限定在市场机制难以有效发挥作用或市场失灵的公共文化建设服务领域以及有利于增强我国文化软实力、竞争力、目前尚处在成长初期的极少部分的文化竞争性产业(例如文化设计和创意产业)领域,其余领域的投入和运营活动原则上应由企业和社会来承担和运作。
中央和地方各级政府之间在投入范围上的分工。
目前,中央和地方政府在文化领域的投入责任划分大多是原则性和粗线条的,这使得在实践中,中央与地方、地方各级政府之间相互扯皮、推诿的现象比较普遍,严重影响着政府文化建设投入的效率和效益。
笔者认为,中央和地方政府在文化建设公共服务领域的投入责任分工,原则上可按照相关公共服务项目的受益群体范围和影响程度来划分。一般来说,如果受益群体是本地区居民、影响范围也是区域性的,该类公共服务项目投入责任原则上应该由所在区域的地方政府承担;相反,如果受益群体是跨地区居民乃至全国居民、影响范围是跨区域的乃至全国性的,则应由中央政府承担投入责任。

他山之石

从实践看,发达国家在明确政府与企业或社会投入分工上,主要是通过率先明晰政府自身财政直接投入范围和投入顺序等方式来实现的。
例如法国政府明确规定:政府财政直接投入范围是:“保护和发展文化遗产的所有方面,激发艺术作品和其他创意产品的生产,鼓励艺术培训及活动的发展”等。
美国政府的财政直接投入范围主要集中在精英和先锋文化领域。

推进投入方式多样化
加快PPP模式的推进

门类众多和行业特性复杂,要求文化建设行业需要建立与此相对应的多样性、多元化的投入方式。

从政府投入方式看

目前,我国政府在文化领域固定资产投资建设投入方式虽然也具有直接投资、资本金注入、投资补助等多种投入方式,但大多是无偿投入到一个个具体固定资产投资项目上,资金使用分散,监管难度大,投入效益难以保障,政府投资投入的放大效应也未得到有效发挥。
对此,笔者建议,首先,应积极推动政府预算内建设资金投入方式的多元化。除了传统的以固定资产投资项目为对象的投入方式外,还可以探索通过向各类产业投资基金、创业投资基金等投入资金的方式,有效发挥其对政府投资的放大效应;其次,应加快推进政府对文化建设财政经费投入方式的多样化,如采取政府购买公共服务的投入方式,充分利用市场化运作机制,提高文化公共财政经费使用效率和效益;最后,还应积极推动中央政府对地方文化建设财政转移支付方式改革。

从企业投入方式看

目前国内文化类企业、尤其是中小型文化产品生产经营企业,大多仍采取单打独斗的独资投入经营方式。而笔者认为,今后应鼓励企业更多地采取合资、合作、共同设立产业投资基金等联合投资方式,从投入源头上,做大做强企业规模和产业规模。
同时,还应积极鼓励文化领域的现有大中型企业采取收购、兼并、联合和产业链协作、合作等新型并购投资方式和模式,以促进其不断做大做强。

从政府与企业和社会合作看

应加快公私合作的PPP投融资模式和方式的推广和运用。这不仅有利于转变政府职能、缓解政府对文化公共服务领域投入不足问题,而且通过引进民间资本和民间投资,可以充分运用民间资本和民营企业相对灵活的体制机制,提高文化公共服务基础设施建设的投融资效益和效率。

拓展融资来源渠道
政府投入需建长效机制

就目前来看,我国在融资机制上所面临的问题主要有:首先,政府财政性资金投入缺乏长期稳定、持续的投入机制,有统计数据显示,2003~2013年,我国公共财政对文化体育和传媒行业的支出规模年均增长19.5%,低于同期财政收入年均增长21.2%和财政支出年均增长20.3%的水平;其次,企业、尤其是中小文化企业融资渠道不畅;最后,由于非盈利性组织数量较少,因此社会对文化建设的投入力度不足。
那么,如何拓展文化建设投入的融资来源渠道呢?笔者的建议如下:

建立政府文化建设投入增长的长效机制。

建议各级政府明确公共财政对文化建设投入与公共财政收入直接挂钩的机制,并将其纳入业绩考核体系,以确保中央政策真正具有可操作性和约束性。
努力拓展文化建设间接融资渠道。一是积极推动商业银行针对文化建设行业特性的信贷产品创新。
二是积极探讨符合中小文化企业信贷融资需求的政策性金融机构。如设立政策性的文化发展银行,为文化建设行业投融资发展提供稳定的政策性金融支持。
三是积极推进中小文化企业贷款担保模式和机制创新。如各级政府可通过设立政策性文化投融资担保公司、鼓励设立民间投资担保公司等多种组织方式,为中小文化企业申请银行贷款提供担保。

不断加大文化建设直接融资渠道。

一是切实扩大政府文化建设债券融资规模,如积极开展针对公共文化服务设施建设发行地方政府债、市政债(收益债)等方式的融资试点,为增加公益性文化建设提供新的财政性资金投入渠道。
二是切实加大文化企业通过资本市场融资力度和融资规模。
三是积极推进文化投资项目融资模式和融资机制创新。如可运用“人人贷”、“众筹”等互联网融资方式,以突破现有金融体制对中小文化企业的融资限制和融资约束。
积极引导民间资金和社会资金投入。如国家可以探讨实施对文化事业捐赠抵扣所得税等优惠政策,以切实鼓励社会组织、机构、个人采取无偿捐赠、捐献等方式兴办公益性文化事业。
鼓励支持文化建设领域有效利用外资。

他山之石

美、法、日、韩等国在推动文化建设投入资金来源渠道多元化方面的成功做法主要有:
稳定和拓展政府财政性资金投入来源渠道。
例如,美国联邦政府每年都拿出一部分对地方的转移支付资金,以“资金匹配”方式要求各州和县、市镇地方政府提供部分配套资金对文化产业发展项目提供资金支持。
韩国在文化建设领域先后设立有文艺振兴基金、信息化促进基金、出版基金、广播发展基金、电影振兴基金等数十项基金,为文化建设领域的投融资和经营运营活动提供资金支持。
通过制定税收和资金投入引导政策,吸引和引导社会资金投入。
例如,日本政府就通过提供政府信贷、财政补贴和税收优惠政策等,吸引企业、个人和金融机构对文化产业发展和研发创新活动提供资金支持等。
积极支持金融制度和融资方式创新。例如,美国金融机构将证券投资组合理论运用于电影业投资经营活动,它把20~25部风格不同的电影放入一个“篮子”形成一个投资组合,极大地降低了投融资经营风险,吸引众多社会资本投入。

防范文化建设投入风险应建立多层次分担机制

由于文化产业自身特点,其投入和经营的风险较高。因此,建立健全风险防范机制就显得尤为重要。在这方面,笔者的一些思考和建议如下:

从政府投入主体看

目前我国各级政府对文化建设的财政性资金投入前期的各项审批决策比较注重,而对事中事后管理则相对比较薄弱。
建议应尽快建立健全良好的风险防控机制和防控措施。如各级政府应积极探讨设立财政性的文化建设投入风险补偿基金,对文化企业高风险投资和经营活动进行补贴、补助和对金融机构贷款损失给予部分风险补偿。
同时,建议国家尽快构建多层次的文化建设投入风险分担机制。如鼓励国内现有各类担保机构对文化建设投资和经营活动提供融资担保,拓展文化建设投资和经营活动的风险分散渠道等。

从企业投入主体看

目前我国文化企业绝大部分为中小企业,大多没有建立自身完善的风险防范机构、风险防范体系和风险防控措施。笔者建议,一方面,各类文化企业
应加快建立现代企业制度,健全完善内部治理结构;另一方面,金融机构也应在努力缓解自身信贷风险的同时,积极协助文化企业努力防范和化解各类风险。

从社会保险体系看

目前国内保险机构没有开发专门针对文化行业投入的相应险种,运用社会保险体系防控文化投入风险的体制机制亟待建立健全。
美、日、英、法、韩等国家在文化投融资建设和经营风险防范防控上,不仅在微观的文化企业和提供融资服务的各类金融机构全面建立了多层次、多样化的内外部防控体系和防控措施,政府也在推动文化建设投入风险防控上出台了很多有效措施。
例如美国政府为防范政府投入风险,由政府对文化团体和机构的财政性资金投入设定投入限制,即规定政府文化投入一般不得超过文化项目投入的20%,最高不得超过50%。
英国通过设立风险投资机构,支持有潜力的中小文化企业融资并分担投资风险。法国和日本通过建立政府参与的投资联盟方式分散投资风险。

完善政府监管体制
继续提升法治化水平

文化建设社会公益性强,需要建立健全强有力的政府文化投入监管机制。而就目前来看,我国在文化建设投入监管方面存在诸多问题。其中最突出的就是,政府监管体系的部门分割和分散监管。
对此,笔者的建议是,应积极探讨建立文化建设政府联合监管体制机制,探讨设立由各级党委宣传部门与各级政府共同组建的跨机构、跨部门联合监管机构,统一协调针对文化行业监管政策制定和实施监管事务。
此外,还应努力提升政府监管的法治化、规范化水平。其中,当前急需加快《公共文化服务保障法》、《文化产业促进法》等重点法律法规立法进程。

他山之石

发达国家在健全完善文化建设投入监管体制机制上各有特色。
例如法国实行的是政府具有绝对控制权的,自上而下的,决策、执行、监督三权合一的政府主导型监管体制模式;英国则采取委托非政府的组织机构——艺术委员会全权管理、独立运作的非政府组织主导型监管体制模式;而荷兰等国则采取政府参考相对独立的艺术委员会的建议后,自主决策的混合型监管体制模式。这几种监管模式各有优缺点,我国在借鉴时,应扬长避短,努力做到透明、高效和监管有力。

(作者为国家发展改革委投资研究所副所长)

延伸阅读

我们预测,为实现国家提出的到2020年文化产业增加值占GDP比重达到5%的目标,2015年我国文化建设的固定资产投资需求规模将超过3.86万亿元,2020年将达到8.90万亿元,年均增长速度需要达到23.7%左右。

--汪文祥

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原标题:中国经济导报
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