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以制度之力筑牢生态文明建设之基

2018-08-22 15:21 中国经济导报-中国发展网
赣州市 生态文明

摘要:赣州市发展改革委主任黄明哲在接受中国经济导报记者采访时介绍说,赣州市按照党政同责、一岗双责、失职追责的要求建立了生态文明督查考核约谈制度,并建立终身追责的责任链条。

中国经济导报记者|程晖

保护生态环境,既要有立竿见影的措施,更要有可持续的制度安排。如何处理好近期与长远的关系,如何破题生态文明体制机制改革?江西赣州在实践中摸索经验。

“用最严格制度最严密法治保护生态环境,加快制度创新,强化制度执行,让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线”。在今年5月召开的全国生态环境保护大会上,习近平总书记的话语掷地有声,再一次宣示了党中央强力推进生态文明建设的坚强决心和坚定意志,指明了以制度之力推动新时代绿色发展的方向和路径。

 图为赣州市生态执法人员逐户进行政策、法规宣传。江西省赣州市发展改革委/供图 

图为赣州市生态执法人员逐户进行政策、法规宣传。江西省赣州市发展改革委/供图

高位推动齐抓共管

党的十八大以来,生态文明建设的一个突出特点就是用最严格的制度、最有力的举措向前推进。

“目前,赣州市及各县(市、区)都成立了‘一把手’挂帅的生态文明建设领导小组,相应设立了生态文明办、山水林田湖生态保护中心、河长办公室等机构。”赣州市发展改革委主任黄明哲在接受中国经济导报记者采访时介绍说,赣州市按照党政同责、一岗双责、失职追责的要求建立了生态文明督查考核约谈制度,并建立终身追责的责任链条。

赣州市着力在组织领导、规划引领、政策支撑等方面同时发力,形成高位推动、齐抓共管推进生态文明试验区建设的下转2版良好局面。

一是高站位,持续推进生态文明建设。2014年,赣州在江西率先提出创建国家生态文明先行示范区建设,并始终将生态文明建设列为各级党政“一把手”工程,成立由党委、政府主要领导分别任组长、第一副组长,市人大、市政府、市政协分管领导任副组长,市直有关部门和各县(市、区)为成员单位的高规格生态文明建设领导小组,每年召开领导小组全体会议,不定期召开专题会议研究部署重大问题。领导小组办公室制定并落实生态文明建设工作月报制度和专报制度。市、县两级形成上下联动、层层落实的工作机制,各县(市、区)成立生态文明办,配强队伍,强力推进生态文明建设。

二是高标准,规划实行全域生态红线管控。深入推进市、县“多规合一”,编制《赣州市“十三五”国土资源保护和开发利用规划》《赣州市“十三五”生态建设与环境保护规划》《赣州市节能环保产业发展规划(2016-2020年)》等一批中长期绿色发展规划,把生态保护红线、永久基本农田和县域以上城市、城镇开发边界三条控制线作为实施生态保护工程的起跑线、警戒线和生命线;严格实行土地用途管制制度,各类建设用地必须先行预审,凡不符合土地利用总体规划的不允许用地。全面推进主体功能区规划,科学划定城镇、农业和生态空间,进一步强化源头生态环境保护和生态产品供给能力。

三是高密度,出台一系列政策构筑生态文明建设制度保障。近年来,陆续出台《关于贯彻落实〈国家生态文明试验区(江西)实施方案〉的实施意见》《赣州市绿色发展指标体系》《赣州市生态文明建设领导干部约谈制度(试行)》《赣州市生态文明建设督查办法(试行)》《赣州市生态文明建设考核办法(试行)》等系列政策文件,对具有互补性的制度进行耦合强化,进一步明确党委、政府及有关部门生态环境和资源保护工作职责和任务分工,筑牢制度屏障。紧紧抓住项目这个牛鼻子,实行按季常态化调度和半年实地督导项目建设制度,推动生态文明试验区建设重点工作项目化、指标化、进度化、责任化。

“单一治理”转向“全局治理”

赣州,被首批纳入国家山水林田湖草生态保护修复试点。如何按照“生命共同体”的重要理念制定新举措、开辟新路径?

崇义县副县长边建忠告诉中国经济导报记者,他们邀请了2个博士专家团队进行前期调查。邀请生态环境部华南环境科学研究所博士专家团队,全面调查了全县的自然资源状况,编制了《崇义县自然资源资产负债表研究报告》;邀请南京环境科学研究所博士专家团队,在大江、小江、扬眉江等县内主要流域开展农、林、水、土、田及污染源、村庄等现状调研。在此基础上,科学选取了“山、水、林、田、湖、草”六大要素齐全的大江流域过埠镇范围为重点区域单位进行综合规划。

“磨刀不误砍柴工”。赣州市把选好、选准项目作为国家山水林田湖草生态保护修复试点工作的基础,对各县(市、区)和相关单位申报的项目进行了“七上七下”的筛选,并在此基础上邀请中央、省、市专家对项目开展竞争性评审,把那些整体性和系统性好、投资概算合理、前期工作较为充分、预期效果显著且能够体现“山水林田湖草是一个生命共同体”的项目选出来。

在资金分配上,秉承突出重点、因素分配、公开公平、奖惩结合、强化约束等原则,采取因素法,统筹考虑项目总投资、竞争性评审得分、人口数、国土面积、人均财力等因素,及时将20亿元中央基础奖补资金分配下达到项目。

20亿元,对于山水林田湖草整个系统的保护和修复来说,可谓“杯水车薪”。但是在中央基础奖补资金的引导下,目前已有28个项目在进行中,投资将近77.88亿元。

通过整合上级和本级相关生态环保资金、设立生态基金、发行绿色债券、采用PPP模式、强化企业治理主体责任和引导群众投工投劳等方式,赣州构建多元化投入机制,发挥生态环保领域资金的协同效应,实现中央奖补资金支持的放大作用。截至2018年6月,全市筹集项目资金52.5亿元,40亿元绿色债券的发行工作也已通过公开招投标确定了主承销商。

在加强项目和资金的监管上,各县(市、区)及相关单位向市政府递交了责任状,承诺将按照报备的实施方案筹措资金,如期推动项目开工,确保项目实施取得预期成效;研究制定《赣州市山水林田湖生态保护修复专项资金管理暂行办法》《赣州市山水林田湖生态保护修复项目管理办法》《赣州市山水林田湖生态保护修复试点工程督查通报制度(试行)》等系列配套制度,建立了项目进展情况台账,每个项目均有明确的责任领导、责任单位和责任人;坚持督查工作常态化,自2017年5月份以来,每月开展督查,及时将项目进展及资金使用情况呈报市委、市政府,市委、市政府领导多次批示,高位推动;坚持以会代训,通过召开市山水林田湖生态保护修复项目竞争性评审意见反馈会、市山水林田湖生态保护修复工作会议、市山水林田湖生态保护修复试点工作现场推进会等,增进试点地区的沟通交流,及时发现和解决问题。

在项目的推进过程中,初步形成了一些可复制可推广的经验做法。比如,寻乌县在推动废弃矿山修复过程中,按照小流域综合治理和分区实施的总体思路,摸索出了一套山上山下同治、地上地下同治、流域上下游同治的“三同治”模式。项目建设和管理同步推进、相互结合的方法,体现了对山水林田湖草进行统一保护、统一修复的生命共同体理念。在截水拦沙工程实施过程中,还首次引进了高压旋喷桩工艺。通过抓治水、抓复绿、抓提升,坚持把生态效益和经济效益相结合,将昔日废弃矿山变成了绿水青山。

生态执法“拢指成拳”

“2017年6月,我们县研究建立大余生态执法大队,从国土、环保、水利、林业、矿产、公安等部门抽调在编有执法资格的30多人组建了一支生态执法队,与县森林公安局联合执法,两套牌子一套人马联合办公。”在大余县,县委书记曹爱珍告诉中国经济导报记者,“下一步,还要继续完善这支队伍,形成执法合力,促进解决过去执法中出现的部门之间相互推诿的现象和执法力度不强的问题,提高执法效率,更好保护生态环保法律法规体系。”

中国经济导报记者了解到,除了大余县,会昌、安远等县也创新生态执法机制,在生态执法力量、生态执法经费等方面“拢指成拳”,将林业、水利、环保、国土、矿管等部门执法力量进行有效整合,人员集中办公,率先在全省成立了生态执法局,统一开展辖区内所有国土空间的生态环境领域行政执法,实行统一指挥、统一行政、统一管理,创新实践了生态环保执法的新机制,取得了显著成效。

“我们在村一级设立生态扶贫就业专岗——河沟水道管理员、森林防火护林员、保洁工和乡村道路维护工等,这样就解决了生态文明到县、村一级没有‘触角’的问题。这些岗位主要由4297个建档立卡的贫困户担任,每月工资分别为200~600元不等。”上犹县发展改革委主任刘光涛告诉中国经济导报记者。据统计,目前赣州市在贫困户中聘用的生态护林员共计5854名、农村保洁员共2.4万名。

在生态环境保护检察领域,“检察蓝”护卫了“生态绿”。2016年7月,赣州市在全省率先设立生态环境保护检察处,将生态检察工作延伸刑事、民事、行政检察各个环节,形成“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”的生态检察工作模式,以公益诉讼制度的颁布为契机,抓着“公益”这个牛鼻子,加强对生态环境的精准保护,主动引入恢复性司法理念,在依法办案的同时,要求犯罪嫌疑人对破坏的林地进行补植复绿,实现司法效果和社会效果的有机统一。

在考核评价领域,赣州制定绿色发展指标体系,每年逐步提高科学发展综合考评中生态文明建设指标权重,树立鲜明的绿色发展导向。大力推进自然资源资产负债表编制,兴国、于都、崇义等8个县列入自然资源资产负债表编制试点。2017年,崇义县积极开展领导干部自然资源资产离任审计试点,其他各县(市、区)组织完成了对1个乡镇的自然资源资产离任审计工作。

2017年,全市立案侦查生态领域职务犯罪案件29件30人,提起公诉209件301人;针对中央环保督察整改工作,责令3个县委、县政府向市委、市政府作出书面检查;针对水土流失问题,查处违法行为52起,问责21人;针对大气污染问题,约谈了一些县(区)政府和单位的主要领导或分管领导,生态法治执行更加有力。

“生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计”。制度才能管根本、管长远。赣南大地,正在加速构建完善生态文明制度的“四梁八柱”。

责任编辑:宋璟


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