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价格监管40年:从物价检查到市场综合监管

2018-11-07 17:31 中国经济导报-中国发展网
价格监管 物价检查 改革开放40周年

摘要:价格执法机构依法行政注意把握好五个关口:一是法律的总把关;二是领导的干预关;三是社会的说情关;四是违法者的周旋关;五是职业举报者的纠缠关。这就需要提高执法人员的执法能力,把原则性和艺术性、担当和耐心很好地结合起来。

中国经济导报记者|杨虹

政府与市场的关系是经济体制改革的核心问题。在计划经济时期,价格由政府确定,不存在价格监管问题。从1978年改革开放伊始,政府为了充分发挥市场的调节作用,推进价格改革,放开了绝大多数商品和服务价格。

改革开放40年来,价格改革成果令人瞩目,绝大多数价格放开,中央定价目录由以前的13种类减少为7种类,定价具体目录由以前的100种减少为20种,97%以上的商品和服务价格已经由市场来形成。如何加强价格监管?就这个问题,中国经济导报记者近日采访了国家发展改革委原价格监督检查司司长李镭。

放开价格同时加强价格监管

中国经济导报:请您谈谈在40年改革开放进程中,怎样进行价格监管?

李镭:事实上,放开价格的过程同时是加强价格监管的过程。

首先,对放开商品和服务的市场价格行为进行监管,规制各类不正当价格行为和价格垄断行为;其次,对保留的极少数政府定价和定费进行监管,维护其严肃性、权威性。这里的价格监管,既包括适用《价格法》的价格监管,也包括适用《反垄断法》的价格垄断行为的监管。

1982年8月,国务院发布《物价管理暂行条例》,规定“各级物价部门,设物价检查机构”。1983年8月,国务院批准,全国设立物价检查所,批准2万名执法编制。从1983年底到1984年上半年,各级物价检查所陆续组建。1984年5月,国家物价局物价检查司成立,标志着全国价格行政执法机构组建工作基本完成。

经过近40年的实践和磨练,价格行政执法机构现有3000多个,执法人员3.5万名。执法依据是《价格管理条例》、《价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》、《反垄断法》等价格法律、法规、部门规章和规范性文件。办案方针是“职权法定、程序合法、事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当”。执法理念是“规范、服务、查处”、“事先提醒告诫、事中检查处理、事后规范跟踪”。掌握了检查软件、电子取证和大数据分析等现代信息技术。建立了完整的价格社会监督体系。形成了严格的执法纪律和廉政规定。开展了多种形式的价格检查。价格监管的沿革轨迹是:物价检查——收费检查——反不正当价格行为——反价格垄断行为——市场综合监管。

初步统计,价格行政执法机构对价格违法行为的经济制裁共670亿元。

中国经济导报:从计划经济到市场经济,价格监管经过怎样的发展变化?

李镭:大体可以分为四个阶段。1984~1992年是有计划的商品经济阶段,价格监管的关键词是:“调放管”。1984年,党的十二届三中全会确认,我国经济是有计划的商品经济,提出尊重价值规律,改革价格体系,调整不合理的比价关系,缩小政府统一定价范围,适当扩大有一定幅度的浮动价格和自由价格范围,同时制止乱涨价。1987年,国务院发布价格管理条例,又批准物价检查所1万名行政编制。这是价格机制转换和双轨制时期,价格行政执法机构配合价格调整、价格改革、价格调控开展物价大检查,落实价格政策,查处乱涨价行为。

1992~2002年是社会主义市场经济初步建立阶段,价格监管的关键词是:“管大管少管好”。1992年,党的十四大明确了建立社会主义市场经济的改革目标,确立市场在宏观调控下对资源配置起基础性作用,建立起以市场形成价格为主的价格机制,缩小政府定价范围,查处不正当价格行为。1995年1月,国务院颁布《制止牟取暴利的暂行规定》。1997年,国务院又批准物价检查所5000名行政编制。1998年,《价格法》正式实施。1999年,出台《价格违法行为行政处罚规定》。价格行政执法机构在通缩时拉动投资消费,减轻企业和居民负担;在通涨时制止乱涨价,开展重要行业价格专项检查。

2002~2012年是社会主义市场经济逐步完善阶段,价格监管的关键词是:“定规则、当裁判、重服务”。2002年,党的十六大要求更大程度发挥市场在资源配置中的基础性作用,完善政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能,确立了市场监管的重要地位。2007年,国务院批准价格检查2万名事业编制转为行政编制,至此,价格行政执法机构共有行政编制3.5万名。2008年,《反垄断法》正式实施。价格行政执法机构开展涉农涉企涉民、资源性价格和环保收费检查,平抑价格异常波动,查处一批不正当价格行为和价格垄断案件。

2012年开始进入社会主义市场经济加快完善阶段,价格监管的关键词是:“放管服”。2012年,党的十八大要求加快完善社会主义市场经济体制,更加尊重市场规律,更好发挥政府作用;2013年,十八届三中全会确定市场配置资源的决定性作用,完善主要由市场决定价格的机制,进一步放开价格,同时加强事中事后监管,优化价格服务。2015年10月,中共中央、国务院出台《关于推进价格机制改革的若干意见》(中发[2015]28号文),这是一个里程碑式的重要文件。

2016年6月,国务院出台《关于建立公平竞争审查制度的意见》(国发[2016]34号文)。2018年2月,中共中央作出关于深化党和国家机构改革的决定。价格行政执法机构深化价格机制改革,全面实施公平竞争审查制度,加强和创新市场价格监管,加大反垄断执法力度,查处一批重大价格垄断案件。国家发展改革委价格监督检查与反垄断职责由国家市场监督管理总局统一整合,从此进入市场综合监管格局。

为经济发展构建良好的价格环境

中国经济导报:在服务经济发展和关注民生热点方面,价格主管部门发挥了哪些作用?

李镭:价格行政执法机构为促进经济持续健康发展,采取有力措施,推进供给侧结构性改革、促进投资与消费、促进创业创新等,努力构建良好的价格环境。

比如,在供给侧结构性改革“三去一降一补”中,价格主管部门重点围绕“降成本”开展工作,减轻企业负担,支持实体经济发展和项目建设。一方面,进一步取消涉企行政事业性收费,减少政府定价的涉企经营性收费,降低保留的涉企收费项目标准;另一方面,在全国开展涉企收费检查,仅2016年共检查住建、国土、环保、交通、税务、食药监、质检、海关等30多个行业1万多家单位,实施经济制裁3亿元左右。通过检查,每年可为企业减轻负担32亿元,切实降低了企业和建设项目的经营成本,同时促进了小微企业发展。

另外,在促进消费和创新方面,价格主管部门也做了大量工作,如整顿旅游景点、餐饮、购物、停车的价格秩序,构建良好的消费环境;制定知识产权反垄断指南,既保护技术创新,又制止知识产权的滥用,维护了良好的创新环境。

习近平总书记指出,要建立公平竞争审查制度,对有关政策措施进行审查,从源头上防止排除、限制市场竞争。2015年10月,中共中央28号文件要求建立公平竞争审查制度。2016年6月,国务院印发《在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,为在我国建立公平竞争审查制度做出了顶层设计。

长期以来,产业和投资政策占据主导地位,曾经推动了经济发展。市场发挥资源配置决定性作用后,竞争已成为经济发展的强大推动力,产业、投资为主的经济政策有可能产生行业保护、地区保护、企业保护,与竞争政策发生冲突,成为影响公平竞争的障碍。建立公平竞争审查制度,协调好竞争政策与产业、投资政策的关系,发挥竞争政策的基础性作用,有利于释放市场主体活力,有利于激发企业创新。经国务院同意,公平竞争工作部际联席会议制度已经建立,任重而道远,价格行政执法机构为营造公平竞争市场环境不懈努力,砥砺前行。

价格行政执法机构始终关注民生热点,牢牢抓住关系人民群众切身利益的问题,坚持不懈地开展涉农价格收费、医药价格、教育收费等专项检查,坚决查处各种侵害人民利益的乱加价、乱收费行为。开展涉农价费大检查,减轻农民负担,保护农民利益。开展医药价格改革,取消药品价格加成政策,降低药品价格,大幅降低医疗器械检查费用,同时适当上调体现医务人员劳务价值的医疗服务价格。整顿教育收费,减少收费项目,控制收费标准;年年开展教育收费大检查,惩处乱收费行为,缓解上学难、上学贵问题。开展房地产销售明码标价大检查,制止价格欺诈行为;开展物业收费大检查,制止高收费、乱收费行为,减轻居民住房负担。及时应对“天价”商品事件,紧紧盯住节假日期间的旅游区,“一经发现、迅速出击、稳住局面、引导舆论、还原事实、分清责任、准确定性、依法处理”,保护好消费者的正当权益,使人民群众有更多的获得感。价格主管部门坚持执法为民,“树立群众利益无小事”的观点,按照“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”的要求做好价格监管工作,得到了人民群众的支持和认同。

中国经济导报:那么,在“放管服”改革过程中,价格主管部门是如何落实的?

李镭:推进政府简政放权、放管结合、优化服务改革,价格主管部门坚决贯彻落实,中共中央、国务院2015年10月发布的《关于推进价格机制改革的若干意见》(中发〔2015〕28号)进一步指明了改革方向。

在“放”方面,价格主管部门进一步大幅放开价格,中央定价目录由以前的13种类减少为7种类,定价具体目录由以前的100种减少为20种,97%以上的商品和服务价格已经由市场来形成。到2017年,竞争性领域和环节价格基本放开,政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。

在“管”方面,价格行政执法机构建立公平、开放、透明的市场价格监管规则;大力推进市场价格监管,重点在价格欺诈、哄抬价格、价格串通方面查处了大批案件;加大反垄断执法力度,2008年以来,国家和省级价格主管部门共查处各类价格垄断案件150余起,实施经济制裁110余亿元,案件涉及电信、医药、交通能源等20多个行业和领域,涵盖垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争等多种行为,违法主体包括国有企业、民营企业、外资企业、行业协会和行政机关。特别是高通案、品牌汽车案、PVC企业案等重大案件的查处,在国内外产生了广泛影响,得到全社会高度评价。加快建立竞争政策与产业、投资等政策的协调机制,清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法,促进统一开放、竞争有序的市场体系建设。

在“服”方面,价格行政执法机构主动优化价格服务工作,通过价格服务进农户、进社区、进企业、进学校、进医院、进商场、进景区、进项目等,宣传价格政策法规,解答群众疑问,受理价格举报,培训企事业单位物价员,辅导经营者建立价格管理制度。特别是建立了12358价格监管服务平台,四级联网,覆盖全国,集举报、咨询、宣传、数据分析、决策支持、业务指导于一身,已经成为服务群众、服务社会的平台和品牌,同时成为服务政府的得力助手。

坚守公开透明公平正义

中国经济导报:价格行政执法机构如何依法行政的?

李镭:作为价格执法部门,依法行政是依法治国的必然要求,是创造良好市场环境的保证,“有权不能任性”。我们遵循的执法理念是公开透明、公平正义。

一是确立科学办案方针。价格行政执法部门现行的办案方针是“职权法定、程序合法、事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当”,包括职权、程序和实体(事实和法律运用)三部分。执法时先要严格定位,然后是严格程序,最后是严格实体。相应抓好立案审批、证据搜集、审理审查、定性处理几个环节。

二是建立“双随机、一公开”抽查机制。建立“双随机、一公开”抽查机制,防止感情执法和不公正执法,保护经营者和消费者的合法权益。2016年7月,国家发展改革委发文要求建立这一机制,明确随机抽查事项清单、分阶段建立价格监管经营者和价格执法人员两个名录库、确定双随机抽查方法、合理确定抽查比例和频次、加强抽查结果公开、开展联合抽查。

三是规范价格行政处罚权。规范价格行政处罚的自由裁量权,是依法行政的重要内容。价格行政处罚的自由裁量权分为两类:按处罚结果,分为不予处罚、减轻处罚、从轻处罚、一般处罚、从重处罚等5种情形;按处罚幅度,分为按违法额一定倍数和按违法额一定比例进行罚款。2014年6月,国家发展改革委做出规范价格行政处罚权的规定,对上述两类自由裁量权做出明确具体的规定,使价格行政执法人员有所遵循,基本杜绝了执法随意、宽严不一的问题。

价格执法机构依法行政注意把握好五个关口:一是法律的总把关;二是领导的干预关;三是社会的说情关;四是违法者的周旋关;五是职业举报者的纠缠关。这就需要提高执法人员的执法能力,把原则性和艺术性、担当和耐心很好地结合起来。

责任编辑:宋璟


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