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理念错位、资源错配:地方制度供给现成长的烦恼

2018-04-16 09:36 半月谈
制度 企业 供给

摘要:  新一轮竞争大幕已经拉开,谁能在优化制度供给上棋先一着,谁就会赢得发展主动权。从某种意义上说,如今经济社会发展最稀缺的不是资本、人才,而是科学有效的制度供给,是一个能让市场在资源配置中起决定性作用的制度环境。

编者按:在我国全面深化改革和新一轮经济转型过程中,区域发展已经越来越取决于全要素生产率的高低,为其提升提供保障的“制度供给”成为竞争的关键。马克思主义经典原理告诉我们,生产关系反作用于生产力。改革就是改变生产关系中不适应生产力发展的部分,让制度供给更符合实际需要和发展方向。制度供给锻造的发展“软环境”,包括营商环境、法治秩序、民生保障、金融体系等,其质量在当下和未来一段时期的经济转型中,将发挥决定性作用。为此,本刊编辑部组织多路记者,分赴江西、江苏、浙江、广东等地进行调研,探寻地方制度供给中的焦点难点问题,发现地方制度升级的亮点,把脉区域竞争的新态势、新理念、新思维。

一名咨询者走入位于北京海淀区中关村创业大街的创业会客厅。 鞠焕宗 摄

地方制度供给现“成长的烦恼”

半月谈记者

提升制度供给软实力,是跑出高质量发展“加速度”的重要一环。半月谈记者调研发现,在区域竞争中处于相对弱势的地区,往往也是制度供给不足的地区。不少地方在软环境建设和治理方面,仍存在理念错位、本领恐慌及资源错配等问题。

理念错位:数字看着很耀眼,办事依旧“碰钉子”

今年春节前后,浙江一家电商服务机构参加了西南某地一创建项目的投标,但当拿到标书时,他们却“傻眼了”——标书的评分表里,投标主体的资质认定占据了很高的份额,有的细分项甚至占总分的30%,而项目实施方案只占30%。

“仔细分析,可以看出,标书是为某特定机构‘量身打造’的。这种情形下去投标,我们就是陪客而已。”这家电商服务机构负责人说,他就此与当地干部进行了沟通,但最后得到回复是:这是多个部门共同商定的,已经发标了,无法更改。多家一同参加投标的机构,都一致认为“这个地方水太深”。

在其他地方,类似的情况也不鲜见。招投标是观察一个地方发展软环境的窗口之一。一个地方的软环境不佳,折射的首先是包括政绩观在内的发展理念错位,在“政府好管、权力越界”和“企业便利、群众好用”之间选择了前者。

当前,不少地方深入推进“放管服”改革,改善发展软环境,目标就是从政府“好管”到群众“好用”,以服务意识替代审批思维的理念嬗变。但在实际操作中,总有一些地方、一些部门不愿放弃手中的权力,他们抛出的理由往往是“怕不好管”“怕出乱子”等。

“关键在于怎样对待手中的权力,凡是服务型政府,就应当让企业创业受尊重,百姓办事不求人。”江苏省编办主任、审改办主任俞军说,江苏省以“不见面”为目标的改革,正是为了破解不少政府部门重批轻管、以批代管,重准入把关、轻全程管控,导致多头、多层审批的症结。

“这是让企业最头痛的事情。”一位企业家针对一些不正常现象感慨道,从某种程度上讲,当前很多企业已经到了咬紧牙关撑下去的阶段,而政府某些部门还觉得“企业吃撑了”。

一些受访人士直陈,传统的管理方式、审批模式,看似很严格,其实在很大程度上并没有控制住产能过剩,也没有控制住腐败,反而恰恰是滋生了寻租和腐败。

去年底,吉林省四平市纪检部门通报的9个损害经济发展软环境典型问题中,就包括市财政局投资评审中心原主任利用职权吃拿卡要、某县产品质量计量检测所一负责人超标准收取296家企业、70户个体工商户衡器鉴定费18.55万元等问题。

在一些地方,还有企业反映,政府部门的简政放权“成果列了一长串,数字看着很耀眼”,但企业感受并不明显,在创业、办事过程中还是屡屡“碰钉子”。

本领恐慌:“上面没有下文,下面就不敢尝试”

源于客观条件和能力等众多因素制约,一些地方在改善发展软环境过程中,也存在一定的困惑和本领恐慌。这背后,创新不足与担当不力仍是突出问题。

中西部一些地区的经济发展程度相对较低,当地干部表示,人、财、物和技术储备不足,成了进一步提升软环境的掣肘,感觉“心有余而力不足”。有地方干部反映,针对企业普遍反映的用工成本攀高问题,也想主动作为,但由于人口外流较多、收不抵支等原因,相关职能部门即使想为企业降低用工成本,也力不从心。

对于物流成本问题,由于中西部地区产业集聚程度有待提高,客观上增加了企业的物流成本,这也很难在短时期内得到解决。一些公共服务措施、科技创新政策,既需要足够的财力,也有赖于现代科技的运用,一些地区不仅财力不够,甚至缺乏相关基础设施和处理能力。

记者调研了解到,虽然客观条件确有制约,但个别地区缺乏主动创新精神、缺乏鼓励创新担当的激励机制等,也是重要原因。

部分基层干部反映:“上面没有下文,下面就不敢尝试。”一方面是少数领导干部的责任意识不强;另一方面,容错机制有待进一步落实。改革创新很多时候意味着突破一些现有的条条框框,这需要领导干部有担当、胆识和智慧,更需要鼓励创新、宽容失误的体制机制。

南京市栖霞区委书记邢正军表示,从改革角度来讲,就是要坚持问题导向,达成让老百姓有获得感、让客商满意、提升发展软环境的目标,改变制度设计的模式,适应企业和百姓要求,适应新时代的发展要求。

一些地方还存在“穿新鞋走老路”问题。对于上级确定的方向和重点,停留在较浅层的认知上,上面的形势没吃透,下面的情况摸不准,很难产生真正自觉、有力的举措。部分县区还是习惯传统思维、依赖传统路径,感觉没有抓手。

资源错配:厚此薄彼、胡乱承诺、信息孤岛

在开放条件下,资本和人才都是流动的,只有真正完善体制机制,才能更好地吸引资本和人才,才能在国际国内竞争中处于不败之地。资源错配导致效率下降,阻碍地方软环境改善。

当前,在区域竞争和地方制度供给中,资源错配仍是不可忽视的问题。

“抓大放小、厚此薄彼”现象突出。东部一家企业的负责人说,当地经济结构的特征之一,就是大企业多,民营企业活力不够。记者在一些地方调研了解到,大企业受欢迎,小企业被忽略,成为一些地方的共性。不少干部往往强调抓大项目、“贴身服务”大企业,而对面广量大的中小企业总体顾及不多。

针对南方某市政商关系的一项第三方问卷调查显示,大型企业与中小企业对政商关系的评价截然不同。大型企业对政府评价良好,认为政府关注企业发展,经常下企业沟通,能解决企业的实际困难;而中小企业对政府的评价一般,普遍反映与政府接触较少,有困难时反映无门。

一些地方“胡乱承诺不兑现”“政商关系私人化”成为企业的“痛点”和资源错配的表现。上述的第三方调查发现,不少公职人员与企业人士认为,当前政商交往存在胡乱承诺、夸海口现象。尤其是在招商引资工作中,公职人员胡乱承诺优惠政策却没有兑现,企业获得优惠政策却没有真正带动经济发展。

厦门大学经济研究所副教授刘根荣认为,一些地方的政商关系极不正常,以私人关系替代制度安排,必然导致地方政府的非诚信行为。这不仅会加大企业经营成本,侵害企业合法利益,更会破坏企业的稳定预期,制约企业的投资意愿。政商关系私人化的倾向,也往往导致腐败概率增大,营商环境恶化,市场交易成本急剧上升。

“信息孤岛”现象导致部门利益分割和资源错配。不少部门将系统权力进行信息化包装,把一个个端口变成权力的“哨位”,通过不开放端口把权力固化在本部门。有县市介绍,某些部门网上审批系统未与投资项目在线审批监管平台实现数据切换、信息共享,导致投资项目在线审批监管平台的使用率不高。

“制度供给不适”是发展最大“拦路虎”

半月谈记者

随着发展从“高速”转入“高质”阶段,我国步入了“制度供给”新时代。技术、人才、资金等发展要素在市场中不断集散,创新勃发,需要更宽松的环境、更明晰的规则,这对政府制度供给的能力提出了新要求。

制度升级箭在弦上

在全面深化改革背景下,在创新创业、科技革命的发展趋势中,群众、企业对制度落实、制度创新的呼声日趋强烈,相关热点话题不断出现。

一些问题在新形势下越发显得格格不入,比如政务失信缺乏制度约束。今年全国两会期间,“新官不理旧账”再次成为工商联界委员热议的话题之一。京东集团董事局主席刘强东说:“就在一周前,跟我们有道路拓宽合作计划的一个地方换了领导,我们找新领导说合作的时候,对方说,你找上任去吧。”

这并非个例。近年来不断出现“明星企业家”通过多种渠道反映政务诚信问题无果后,转而借助新媒体表达诉求的事件,比如中诚信集团董事长毛振华“雪地陈情”,痛斥地方政府部门不诚信、不作为,引发舆论哗然。

政商关系缺乏制度边界,也频繁被摆上台面。纪检监察部门曝光的腐败案例显示,一段时间以来,一些地方政商关系扭曲,干部利用手中权力和职务便利,为亲友从事经营活动谋取便利,企业则投其所好对关键少数进行“围猎”。

对制度供给的期待,有不少来自经济社会发展的创新领域。由于新技术应用带来了前所未有的新问题,用旧制度旧办法很难解决,所以对制度创新的要求尤为迫切。

比如无人驾驶汽车。根据道路交通安全法规定,驾驶人默认为自然人,但对于无人驾驶车辆而言,驾驶人已经由自然人变成了“驾驶控制系统”。若不认可驾驶控制系统的驾驶人地位,则无人驾驶车辆上路测试就属违法。

这种情况下,无人驾驶技术要高速发展,制度供给就必须及时跟进。现行道路交通安全法是2003年通过的,明显滞后于互联网时代发展。目前无人驾驶汽车、智能网联汽车等都已经开始上路试行驶,但上位法中依然缺乏对这些新兴领域的规定,制度调整势在必行。

互联网金融,也是对制度供给需求迫切的关键领域之一。发生在互联网金融领域的非法吸收公众存款案、集资诈骗案呈现出许多新特点,带来诸多监管难题。从多地检察机关受理的涉互联网金融非法集资案件看,少有被先行行政处罚的,也少有由行政机关移送处理的,基本都是案发后直接进入刑事程序,这暴露出对互联网金融活动存在监管盲区。

上海市检察院副检察长王光贤表示,造成上述状况的原因有很多,主要是金融法制未对互联网金融创新发展及时提供有效的制度供给,金融法规和金融监管相对滞后,金融风险提示不充分。同时,监管理念和模式未能有效应对混业经营发展,对实际从事金融业务的各类资产管理、投资咨询公司,传统机构监管手段难以覆盖。

传统贸易领域也期待制度供给的创新升级。国务院发展研究中心对外经济研究部副部长张琦说,近年来服务贸易、跨境电商等成为我国外贸增长新亮点,软件和医药研发服务、检测与维修服务等,也是发挥我国人力资源综合优势、培育国际竞争新优势的重要领域。但在实际操作中,监管部门对这些领域仍沿用对传统制造生产和货物贸易的监管模式,缺乏针对服务贸易的制度安排,制约了新经济和新业态的充分发展。

“制度滞后”三大表现

在无人驾驶游走在法律边缘之际,上海市雷厉风行地把这项科技创新送上了试验场。3月1日,《上海市智能网联汽车道路测试管理办法(试行)》发布,同时发放了全国首批智能网联汽车开放道路测试牌照,蔚来和上汽在嘉定率先实现“双脱手”上路。

错失以阿里巴巴为龙头的互联网红利之后,上海对于创业企业的发展空间显然有了全新的认识。事实上,在变革日新月异的当下,各地对于“制度滞后”的成本,也有了更深刻的理解和体会。一些地方改革力度大,制度供给先进、符合实际,吸引的资源越来越多,创新创业活力迸发;一些地方因循守旧、理念落后,则越来越显示出颓势。

当前,部分地方制度滞后主要表现在三个方面:一是对制度建设的必要性和重要性认识不足。由于缺乏制度优先的观念,缺少制度文化的积累,也就缺乏推进制度建设的动力。二是既定制度的有效性和权威性不足。“不是没有制度,而是将制度写在纸上、挂在墙上的多,得到充分尊重、切实落实的少。”复旦大学教授桑玉成认为,所谓制度供给不足,相较于没有建立必要的制度,还有一个问题不容忽视,那就是既有的相当一部分制度有效性和权威性不足。三是制度的稳定性和持续性不足。

专家认为,一项现行制度持续实施的时间,一项新制度的内容及其出台的时机,新制度能否在公众中具有明确的预期,构成了制度预期值的核心。一个社会的制度预期值对于社会的稳定和发展都具有非常重要的意义,如果预期值偏低,无疑会对社会稳定繁荣带来消极影响,进而降低人们的生活满意度与幸福感。

制度创新要跟上节奏

当务之急,是充分认识到制度供给的不足,按照两个一百年的既定目标,不断进行科学的制度设计和制度创新,逐步提高制度供给的水平和能力。

桑玉成表示,因为具有全局性、复杂性和综合性特点,制度建设在一个社会的发展进程中既关键又难免困难重重。建构良好的制度供给和制度保障体系来满足人民群众日益增长的美好生活需要,必然是一个复杂的系统工程,需要认真规划和审慎推进。一些重点领域的制度供给亟须跟上经济社会的创新节奏,包括放管服改革、营商环境建设、民生保障、人才制度创新、金融监管等。

2016年始于浙江省的“最多跑一次”改革,随着中央深改组会议讨论,以及写入政府工作报告,正在逐步走向全国。在专家看来,这项改革的成效以制度、标准、法律等形式固定下来,是简政放权领域里制度供给升级的典型。

在金融监管方面,国家金融与发展实验室研究员姚云认为,新时代需要建设富有国际竞争力的中国特色资本市场,需要从制度供给层面着手,有序推动我国资本市场发行上市制度全面转型,加大IPO制度、再融资制度、并购重组制度的改革力度,掌握制度供给的合理节奏,提高制度供给质量。

打造“软环境”:用“制度红利”取代“关系红利”

半月谈记者

一个地方发展环境的吸引力和竞争力,很大程度上取决于当地制度供给的质量。半月谈记者在广东、江西、江苏等多地调研了解到,党的十八大以来,多地围绕给企业松绑、为创业提供便利、明确政商交往尺度、促进公平竞争等创新制度供给,打造良好“软环境”,激发市场活力,提升了经济发展质量。

权力做“减法”,服务做“加法”,市场活力做“乘法”

一些企业感受最深的变化是,过去政府什么都要管,现在着眼于依法履职,着眼于为企业解决实际困难,权力做“减法”、服务做“加法”、市场活力做“乘法”,地方制度供给“好戏连台”。

政府权力“瘦身”,办事速度决定生产力。如今,“不见面”审批办事新模式正在江苏、江西等地推广。以“网上办、集中批、联合审、区域评、代办制”为核心,以“不见面”为原则,以“见一面”为特例,审批改革“新招”获企业和群众“点赞”。

去年4月,南京市栖霞区诞生了全国第一份“不见面”审批发放的营业执照。通过手机发出申请、上传材料及后台集中审批,全程只需20分钟,营业执照就以邮政EMS快递寄出。办理此类个体工商营业执照,过去平均需要10个工作日。

借助全省电子政务共享数据统一交换平台,江西省市县三级已有3万余项行政审批事项入网办理,部分事项实现“一次不跑”。截至去年10月,江西累计取消下放行政审批事项373项,省市县三级行政审批事项分别精简58%、68%和34%。

去年10月,光大生物能源(贵溪)有限公司综合部经理周倢“一次没跑”,只通过网上提交资料、网上回复信息、网上直接修正,3天内就办好了外商投资企业设立备案。“我人在外地,坐着高铁通过手机看办事进展。”

在改革开放先行地广东,政府更是不遗余力推行和深化“放管服”改革。目前,广东全面推广全程电子化商事登记,全面实行外商投资审批改备案管理,全面实施企业简易注销登记改革。

通过一系列“放管服”制度改革,市场活力不断显现。2017年广东全省实有市场主体总量历史性突破1000万户,外商投资企业数突破13万户。2017年新登记市场主体195万户,同比增长20.7%;新登记企业90.4万户,同比增长14.4%,均位居全国第一。

从“招商”到“招才”,搭平台、给政策,提升核心竞争力。过去,地方政府把招商引资作为发展地方经济的法宝。如今,搭建平台吸引优秀人才,建设人才高地成为创新发展不可或缺的动力。

在广州,近年来政府出台《关于加快集聚产业领军人才的意见》《广州市人才绿卡制度》等多项人才政策,加速国际创新创业人才聚集。2018年广州市政府工作报告显示,2017年广州累计发放人才绿卡3300张,新入选国家“千人计划”专家65人,引进创新创业领军团队21个、各类领军人才58人。人才为广州高质量发展提供了更有力的支撑。

2017年9月,在江西省委人才办的牵头下,7家国内知名风投机构与7家前沿科技人才创办的企业进行市场化对接,达成明确合作意向。通过政府引导,撬动社会资金联动配合,解决创业者的痛点难点问题。此外,江西还创新成立省人才创新创业引导基金,吸引社会力量加盟,基金总规模7.5亿元,为人才创业提供从资金供给到市场开拓、产品研发等全方位综合服务,助各类人才迈过创新创业的“第一道坎”。

构建新型政商关系

政商交往过程中,“关系”二字最为微妙。亲密的政商关系被不少企业视为一种商业资本,认为“与政府官员关系好,企业发展才有靠山”“关系才是第一生产力”。党的十八大以来,在全面从严治党的大背景下,部分地区一些官员怕踩红线,又出现了“谈商色变”、遇企业能躲则躲的现象。

2016年4月,广东省纪委在全国较早印发《关于推动构建新型政商关系的若干意见(试行)》,以开清单的方式给政商交往提供了一张“明白纸”。

正面清单明确了政商交往的边界,划出了干事创业的“安全区”。比如,机关单位工作人员经批准可“参加企业符合规定的各类活动”“由企业按照当地公务接待标准提供工作餐”。

“清单出台前,很多领导干部到企业