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审计署披露地方政府隐性债务 5省份6市县违规举债被公开

2018-05-16 12:34 中国经济导报-中国发展网
债务 隐性债务

摘要:近日,审计署发布了《2018年第2号公告:2017年第四季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果公告》。2号公告称,5个省份的6个市县通过违规出具承诺函、融资租赁、签订工程类政府购买服务协议等方式变相举债,形成政府隐性债务154.22亿元,同时在“附件3”中详细列举了5省份6市县形成隐性债务的具体方式和债务金额。

中国经济导报记者|曲静怡

近日,审计署发布了《2018年第2号公告:2017年第四季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果公告》(以下简称“2号公告”)。2号公告称,5个省份的6个市县通过违规出具承诺函、融资租赁、签订工程类政府购买服务协议等方式变相举债,形成政府隐性债务154.22亿元,同时在“附件3”中详细列举了5省份6市县形成隐性债务的具体方式和债务金额。

“有诸多省市表态将开展对地方债务的专项审计调查。审计署这份公告再度掀起了地方政府隐形债务的冰山一角,也表明了防范地方政府债务风险是今年防风险工作的重要方向之一,而由此可能为信用债市场(尤其是城投债)带来的风险也值得投资者警惕。”平安证券分析师陈骁表示。

地方政府隐性债务的源起

审计署于2010年底和2013年中摸底的结果显示,地方政府性债务余额分别为10.72万亿元和17.89万亿元,地方政府债务风险大量积聚,因此2014年新《预算法》和43号文实施后对2013年6月底之前的隐性债务进行了置换。“但此后,稳增长的需要促使地方政府隐性债务再次膨胀,名目众多的PPP项目和棚改的货币化安置是其主要扩张途径。庞大的地方政府隐性债务再次成为我国经济长期稳定发展的一大‘灰犀牛’,影响财政金融安全甚至社会经济稳定。”陈骁称。

陈骁认为,分税制改革是隐性债务产生的制度性原因。20世纪80年代末到90年代初,中央财政财力相对比较薄弱。在此背景下,我国于1994年实施了分税制改革,使中央在调控宏观经济时掌握了更多财政主动权,适应了当时发展社会主义市场经济的需要。但是,分税制改革在大大增强中央财政实力的同时,也造成了地方政府财政收入和支出的不匹配。当时我国正处于经济快速发展和工业化、城镇化的加速阶段,巨大的投资超出了地方政府的财政承受能力,地方政府不得不通过举债或经营土地获得收入的方式来满足城市基础建设的资金缺口,这就为土地财政和地方债务的痼疾埋下了病根。

“地方政府缺乏正规融资渠道是隐性债务产生的直接原因。”陈骁说,1995年1月1日起实施的《预算法》规定,“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”,在经常性收入不能满足需要而又缺乏正常融资渠道的条件下,地方政府不得不通过设立各种融资平台,以担保、抵押、发行企业债券等方式举借债务以满足基础设施建设的融资需求,从而形成了变相隐蔽的地方政府债务融资体系。这些隐性负债缺乏统一管理,没有有效的风险防范机制,在不少地方可能远远超出地方政府的承受能力,并可能通过银行等金融机构在金融系统中传染,引发系统性金融风险。

“此外,地方政府治理的GDP导向、对地方政府债务监督和约束机制的缺乏、政府与市场责任的模糊等体制问题,也加速了地方政府隐性债务的积累。”陈骁表示,这一阶段的地方政府隐性债务主要是指,尽管在法律上不允许地方政府发债,但客观上已经形成的地方政府融资平台体系。根据审计署截至2013年6月底的统计,地方政府性债务余额共计17.89万亿元,其中融资平台公司融资约6.97万亿元(占比38.89%)。

5省份6市县隐性债务达154.22亿元

审计署2号公告显示,共有5个省份的6个市县违规举债,合计形成隐性债务154.22亿元。具体来看:

第一,内蒙古包头市:4家融资平台公司通过贷款、融资租赁或设立基金等方式,借款81亿元用于市政道路建设、棚户区改造项目等,包头市政府承诺上述借款本息或基金由财政资金偿还、回购。截至2017年底,债务余额52.36亿元形成政府隐性债务。

第二,湖南邵阳市:某有限公司通过利用政府道路管网等公益性资产开展融资租赁、发行中期票据等方式,从银行、信托投资公司和融资租赁公司等机构举债72.33亿元,主要用于偿还到期债务和市政基础设施建设。

第三,湖南双峰县:某融资平台公司以10%~12%的利率向全县行政事业单位职工及部分单位集资6.68亿元,主要用于娄双大道等公益性项目建设,并由双峰县政府承诺此项融资由财政资金兜底。截至2017年底,债务余额4.05亿元。

第四,四川乐山市高新区:乐山市高新区以乐山市高新投资发展集团有限公司的名义,取得乐山市商业银行流动资金贷款3.89亿元,用于征地拆迁等支出,乐山市高新区财政局出具承诺函承诺以本级财政收入作为还款来源。截至2017年底,债务余额3.83亿元形成政府隐性债务。

第五,甘肃白银市:经白银市政府同意借款本息由市财政负责偿还后,白银市白银区财政局、白银市动迁安置补偿办公室从某有限公司借款2亿元,用于地下综合管廊项目沿线厂房和居民的搬迁安置。截至2017年底,债务余额2亿元。

第六,宁夏银川市西夏区:西夏区违规与项目承建企业签署兴泾镇回乡风情特色小镇城镇化工程项目政府购买服务协议,并承诺将19.65亿元购买服务价款纳入银川市财政预算,形成政府隐性债务。

相关债务为何被认定为隐性债务?

“所有隐性债务的共有特征是违法违规举债,可以是地方政府直接违法违规举债,也包括地方政府通过融资平台进行违法违规举债。违法违规举债是判断隐性债务的唯一标准。”天风证券固定收益首席分析师孙彬彬表示。

孙彬彬认为,这些案例所涉及的问题,与财政部在“地方债管理——查处问责”栏目中所披露的各地区违法违规举债担保问题,具有比较大的共同性。而具体到本次审计署披露的违规案例来看,主要有三个特征:首先,6个案例涉及债务形成时间分布广泛。从2012年开始,直至2017年11月,隐性债务的形成时间跨度十分广泛,并未因为43号文对2014年底的存量债务进行划分,而排除2014年以前形成的债务不会被列入隐性债务。其次,募集资金用途涉及公益性项目建设。所有案例中,违法违规举债的资金用途,均涉及公益性项目建设,包括市政道路建设、棚户区改造、征地拆迁(土地一级开发)、搬迁安置等。最后,债务形式多样化,包括标与非标。违法违规举借的债务形式包括银行贷款(项目贷、流贷)、融资租赁、企业借款、集资等。

具体分析5省份6市县违规举债案例,东北证券分析师李勇认为:第一,包头市政府出具承诺函承诺借款本息由财政资金偿还,违反了“地方政府不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”的要求,而出具承诺函即是提供担保的一种方式;包头市政府出具承诺函承诺基金由财政资金回购,违反了“地方政府在参与社会资本合作项目的过程中,不得承诺回购其他出资人的投资本金”的要求。

第二,湖南邵阳市某有限公司违反了国发[2010]19号文和国发[2014]45号文“政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借”的规定。

第三,湖南双峰县政府承诺财政兜底,属于一种地方政府提供担保的行为,与包头市一样,违反了地方政府不得提供担保的要求,同时涉及“直接或间接吸收公众资金违规集资”的问题。

第四,四川乐山市高新区以企业名义取得贷款,且乐山市高新区财政局出具承诺函承诺以本级财政收入作为还款来源的这些行为,主要违反了新《预算法》、国发43号文和财预175号文“地方政府及其所属部门、公益目的事业单位和人民团体不得违反法律法规等规定,以出具担保函、承诺函、安慰函等任何形式为融资平台公司融资提供担保”的规定。

第五,甘肃白银市同样涉及财政资金偿还借款本息的问题。

第六,宁夏银川市西夏区违规与项目承建企业签署政府购买服务协议,并承诺将19.65亿元购买服务价款纳入银川市财政预算的行为,主要违反了新《预算法》、财综[2014]96号文“政府购买服务所需资金,应当在既有财政预算中统筹安排”和财预[2017]87号文等文件。

孙彬彬认为,前5个案例涉及的所有问题类型,均为地方政府通过融资平台违法违规举债,均可在《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》(财预〔2016〕175号)中找到相关的条文要求,也不符合2017年《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预[2017]50号)的要求。

第6个案例则主要涉及利用“政府购买服务”的名义购买“工程”,属于《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预[2017]87号)明确禁止的内容,并且发生在87号文发布之后。

“审计署披露的6个案例均发生在50号文和87号文明确要求对违法违规举债行为进行整改的背景下,截至2017年底,相关的隐性债务依然有大量余额,意味着不但违法违规举债(甚至在文件发布之后),而且没有进行相应整改。”孙彬彬称。

李勇表示,审计署2号公告揭示了地方政府债务管理中存在的大量问题,预计在2018年防范化解重大风险方面,将持续跟踪地方政府隐性债务风险、地方财政收入真实性以及金融、房地产市场风险隐患,促进加快建立现代财政制度和预算制度,完善重点领域监管制度。

责任编辑:孙靖白


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