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落户城市利于乡村振兴:人均资源多了

2019-04-24 14:15 中国经济导报-中国发展网
乡村振兴 户籍制度改革 新型城镇化

摘要:下一步,落户新政的实施还需在产业布局及公共服务方面进一步调整和完善。熊柴建议,应进一步全面落实人地挂钩,根据包括农业转移人口在内的非本地户籍人员落户规模相应增加建设用地供应,并通过相应产业和公共服务布局促进产城融合、职住平衡。

中国经济导报记者|荆文娜

“为什么要来北京这样的一线大城市发展?”“因为这里比小地方更能体现公平,机会也更多。”家乡在河北农村、现已是一名金牌家政员的小彭向中国经济导报记者坦言。亚里士多德曾经说过,“人们来到城市是为了生活,人们居住在城市是为了生活得更好。”59.58%、43.37%,这是2018年末我国的常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率。按照《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》(以下简称《规划》),到2020年,我国“两个城镇化率”的差距缩小到15个百分点。

在近日国家发展改革委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》(以下简称《重点任务》)中,社会聚焦的一大热点是户籍制度改革力度的进一步加大,城市落户要求大幅放宽。与5年前《规划》中侧重于放开小城镇和小城市落户限制相比,今年的任务放宽了大城市落户的限制。

户籍制度改革与以往有何不同?

事实上,这已不是国家发展改革委第一次发布新型城镇化建设重点任务,在2018年公布的新型城镇化建设重点任务中,就提出了加快户籍制度的落地步伐。与去年相比,今年要求各类城市大幅放宽常住人口落户条件,一是在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上,将全面取消落户限制的城市扩大到城区常住人口100万~300万的Ⅱ型大城市;二是全面放宽城区常住人口300万~500万的Ⅰ型大城市落户限制;三是除个别超大城市外,超大特大城市要调整完善积分落户政策,增加落户规模、精简积分项目。可见改革力度之大。

“今年最大的不同在于更加强调尊重客观规律,顺势而为。”恒大研究院城市规划组负责人熊柴接受中国经济导报记者时表示,在户籍制度改革方面,要求各类城市大幅放宽常住人口落户条件和落户规模,充分尊重了“人随产业走、人往高处走”的基本规律,充分尊重了人长期向大城市及周边地区集聚的客观事实,有助于规模巨大的农民工、城市间转移就业人员实现对美好生活的追求。

在清华大学政治经济学中心主任蔡继明看来,今年新型城镇化建设重点任务中对户籍制度的改革可以说是近年来有关户籍制度改革力度最大的举措,特别强调特大超大城市在加快城镇常住人口落户中的作用,这是因为从世界城市化进程来看,人口向大城市集聚是普遍规律。中国城市和小城镇改革发展中心主任史育龙接受中国经济导报记者采访时表示,这次重点任务对于希望进入城市落户的农业转移人口和其他非户籍人口而言,显然有了更大的选择空间。

小徐两口子在北京工作多年,随着孩子适学年龄的到来,均没有北京户口的二人正在考虑送孩子回家乡上学,或是转移到较北京容易落户的城市。这次落户政策的放开,小徐一家决定再留下来看看情况。“预计一些此前因为大城市落户门槛较高,而不得不退而求其次的群体,也将有重新选择的机会,这种政策调整应该会一定程度上激发落户热情,发挥加快农业转移人口市民化、推动1亿非户籍人口在城市落户目标取得决定性进展的作用。”史育龙说。

熊柴分析,城市常住人口户籍制度限制大幅放宽,会进一步促进人口流动、优化劳动力资源配置,产业活力强、前期落户条件严格的大城市人口或将明显增长,这有利于城市进一步发挥规模效应、助力城市经济高质量发展。

新型城镇化步子迈大是否会影响乡村振兴?

当新型城镇化遇上乡村振兴,很容易使人产生二者是否矛盾的疑问:城镇化是否会妨碍乡村振兴?大力推广乡村振兴是否就不提城镇化了?在今年《重点任务》大刀阔斧减少城市落户限制的背景下,又会对乡村振兴产生哪些影响?

“我认为人口数量不是乡村振兴最关键的因素,只有留守老人、留守妇女和留守儿童的乡村固然很难谈得上振兴,但也不是只要人多的乡村就一定能够自动实现振兴,否则就无法解释在大量富余劳动力滞留农村的年代并没有出现乡村的普遍繁荣。”史育龙表示,对标“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴方针可以发现,人口因素对实现乡村振兴具有重要作用,但不能将人口数量与其直接划等号。

对此,熊柴表示赞同,“新型城镇化与乡村振兴是相辅相成的。应该认识到,并不是所有的乡村都能振兴,只有部分在都市圈内的乡村或有独特资源的乡村具备振兴潜力。”他强调,乡村振兴的根本在于人口向城镇迁移并安居乐业的新型城镇化。只有乡村总人口减少了、人均资源增多了,乡村才可能振兴,城乡居民收入和生活差距才可能缩小。

蔡继明接受中国经济导报记者采访时解释,无论是产业兴旺还是生活富裕,都离不开新型城镇化。一方面,农村的资源禀赋最适宜发展第一产业农业,而我国目前农业劳动生产率明显低于第二、三产业,其中一个重要原因在于农民户均土地规模过于狭小,户均不足10亩地的土地经营规模距离户均百亩的适度规模经营还相差甚远。“只有使大量农业转移人口市民化,才能加快农村土地的流转,使户均土地规模达到约100亩水平,务农收入水平才能与务工收入大体平衡,农村居民的消费水平才能逐步赶上城镇居民。”蔡继明如是说。

另一方面,我国目前城镇建设用地9.6344万平方公里,农村集体建设用地19.327万平方公里,农村集体建设用地相当于城镇建设用地总量的2倍以上,其中70%是住宅用地。“随着大量农业转移人口进入城市,目前已闲置的宅基地多达3000万亩,超过了城镇住宅用地总量。”蔡继明坦言,只有通过深化土地制度改革,构建城乡统一的建设用地市场,使农村大量闲置的宅基地进入市场或作为抵押品获得贷款,才能拓宽农民财产收益渠道,农民的收入水平才能持续提高,乡村才能真正振兴。

由此可见,乡村振兴必须与新型城镇化同步推进,才能促进城乡融合发展,加快工业化、城市化和农业现代化的进程。

市民美好生活的实现还需要靠啥?

值得注意的是,我国已进入工业化后期,农业产值仅占GDP的7.2%,但农业从业人员却占全国从业人员的27%。“这表明我国农业劳动生产率还很低,农村仍存在大量剩余劳动力有待转移,我国的城镇化还应处在加速阶段。”蔡继明表示,此次《重点任务》放宽大城市落户条件和大幅度扩大特大超大城市积分落户规模,不仅对于加快我国城市化进程是必要的,而且大城市(包括特大超大城市)因其比较完善的城市基础设施和相对充足的公共服务供给,以及发达的第三产业提供的较为充分的就业岗位,为吸引更多的农业转移人口落户提供了更多可能。

“只有充分发挥市场配置资源,特别是土地资源的决定作用,降低农民工落户的住房门槛和居住成本,改善中小企业营商环境,大力支持民办教育、民办医疗、民办养老产业,建立农民工市民化成本的分摊机制,再考虑到公共产品的非竞争性和公共服务的规模效应,真正由政府承担的财政成本会大幅度降低,对政府而言,农民工进城落户的收益会远远大于成本。”蔡继明分析说。

党的十八大以来,地方政府在健全基本公共服务体系、打通进城落户制度通道、促进农业转移人口市民化等方面已取得积极成效,但仍存在进城农村贫困人口底数不清、帮扶不够精准、落实不够有力等问题。为此,国家发展改革委、教育部、公安部等12部门于今年2月印发《关于进一步推动进城农村贫困人口优先享有基本公共服务并有序实现市民化的实施意见》,要求确保在城镇工作生活一年以上的农村贫困人口优先享有基本公共服务,并促进有能力在城镇稳定就业和生活的农村贫困人口有序实现市民化。因此,此次《重点任务》提出“差别化精准化落户政策”,熊柴认为,这还需要地方政府尽快摸清底数、根据不同群体情况分类施策,并可根据城区、新区和所辖市县等不同区域实行不同的落户政策,以引导实现其城市规划发展目标。按照中央要求,除极少数超大城市外,优先解决农村升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工落户问题。

下一步,落户新政的实施还需在产业布局及公共服务方面进一步调整和完善。熊柴建议,应进一步全面落实人地挂钩,根据包括农业转移人口在内的非本地户籍人员落户规模相应增加建设用地供应,并通过相应产业和公共服务布局促进产城融合、职住平衡。

责任编辑:宋璟


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