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《政府投资条例》出台或可降低城投融资压力

2019-05-17 18:10 中国经济导报-中国发展网
政府投资条例

摘要:此次颁布的《条例》中所称的政府投资,是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动,包括新建、扩建、改建、技术改造等。从固定资产投资资金来源中的国家预算内资金角度,及财政支出角度,均可测算得出狭义政府投资的规模在3.5~3.9万亿。

中国经济导报记者|公欣

近日,国务院公布《政府投资条例》(以下简称《条例》),自2019年7月1日起施行。据了解,《条例》明确了政府投资概念、范围、决策程序、投资年度计划、项目实施、监督管理和法律责任,在基本保持我国现行政府投资管理体制框架下,进一步规范了政府投资行为,提高政府投资效率,激发市场活力。

相关研究人士认为,《条例》出台对城投平台的影响主要有以下两点:一是城投面临的融资压力下降,政府投资项目的资金由财政解决,有多大的财力干多大的事,这与当前严控新增隐性债务的做法相一致;二是由于地方财力有限,未来与政府相关的项目可能缩减,新增项目可能以营利性目的为主,城投的转型压力上升。

此次颁布的《条例》中所称的政府投资,是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动,包括新建、扩建、改建、技术改造等。从固定资产投资资金来源中的国家预算内资金角度,及财政支出角度,均可测算得出狭义政府投资的规模在3.5~3.9万亿。

不过,该人士认为,受《条例》影响的不仅仅是狭义政府投资,包括城投平台项目在内的广义政府投资同样受到《条例》影响。《条例》的核心影响是“政府投资项目不得由施工单位垫资建设”,未来广义政府投资的口径可能会向狭义政府投资逐渐靠拢,地方政府投资规模可能逐渐缩小,资金来源主要依靠财政预算和地方债。

据悉,目前城投平台从事基建的主要方式:代建和“自建”,前者不能再出现垫资行为,后者可能受到《条例》的禁止。对于基建项目,尤其是没有现金流的非经营性项目,当前城投平台主要参与方式之一是平台代建,收取5%~10%的代建费,这部分项目的资金来源主要来自于财政资金和地方政府债,基本符合政府投资条例的要求,但在一些不规范的地方,仍有平台垫资的情况出现,未来这部分可能受到限制。

同时,相关研究人士指出,《条例》中规定政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位,政府投资项目不得由施工单位垫资建设。目前地方政府主要依赖城投平台利用自有资金及融资进行项目建设,待项目竣工验收后,由地方政府进行一次性或者分期回购(支付城投平台建设投资),《条例》实施后这种模式将行不通。

中国经济导报记者了解到,作为首部规范政府投资的法规,《条例》从起草到出台,时隔近二十年,填补了政府投资法规空白。早在2010年,国家为加强政府投资管理,规范政府投资行为,颁布了《政府投资条例(征求意见稿)》。然而,正式版文件迟迟未见出炉。直至2018年,国务院公布立法工作计划,明确由国家发展改革委起草《政府投资条例》并提交全国人大常委会审议。

《条例》要求,政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目,以非经营性项目为主。

中国政策科学研究会经济政策委员会副主任徐洪才表示,政府投资定位非常重要,定位非营利性公共领域项目,反映了政府投资主要是针对市场经济失灵的领域,“我觉得政府的投资,它的重点领域就应该是公共产品、公共服务的提供,因为这是我们的一个短板,所以政府的重要作用就是要弥补市场功能的缺陷。这一块又是关乎老百姓的切身利益,我们要把社会效益、生态效益放在突出的位置。”

受访专家认为,《条例》的颁布有利于充分发挥政府投资作用,提高政府投资效益,规范政府投资行为,激发社会投资活力。而实现上述目标,包括进一步规范政府和市场的边界,可使市场在资源配置中起决定性作用,同时更好发挥政府功能。

相关研究人士认为,从对投资的具体影响来看,《条例》实施后,地方政府投资计划可能在年中进行调整,以符合《条例》要求。《条例》提出7月1日开始实施,要求地方年度投资计划要和本级预算匹配,可能会影响到那些已发布投资计划和预算不匹配的省市。按照以往年份情况来看,在地方年度政府项目投资计划发布之后,年中经地方人大批准之后可进行调整。由此可见,如已发布的政府年度投资计划不能与本级预算匹配,后续可能面临调整。

(本文部分观点摘自刘郁《政府投资条例发布,有何影响》一文)

责任编辑:宋璟


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