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可行性研究:项目投资决策的基础性地位不容撼动

2019-06-19 16:28 中国经济导报-中国发展网
PPP 项目投资决策 政府投资条例 风险控制

摘要:对于采用PPP模式的投资项目,无论选择什么样的称谓,必须强调实施方案是项目可行性研究工作成果的一种表现形式。若PPP项目实施方案较为复杂,可以在可行性研究的基础上进一步深化实施方案的策划和专题研究,但相关内容不得与可行性研究相背离。

开栏的话

2019年5月5日,我国关于政府投资管理的第一部行政法规《政府投资条例》(以下简称“《条例》”)正式公布,该条例将于2019年7月1日起正式施行。

《条例》是我国关于政府投资管理的第一部行政法规,也是投资建设领域的一项基本法规制度,标志着全面规范政府投资管理迈出了具有重要意义的一步。

在业界来看,《条例》可谓“18年磨一剑”。《条例》将会对规范投资项目管理产生多大影响?对行业发展带来哪些变化?今后还需要完善哪些配套措施?对PPP行业发展产生哪些利好?带着这些问题,中国经济导报记者将从政策、法律、市场、行业等角度进行一系列采访报道,以飨广大读者。敬请持续关注“权威解读——贯彻落实《政府投资条例》”栏目。

《政府投资条例》进一步明确了可行性研究在政府投资项目实行审批制中的把关作用,强调可行性研究的深度必须满足要求,重大项目应进行咨询评估。

--中国国际工程咨询有限公司研究中心主任李开孟

中国经济导报、中国发展网记者|潘晓娟

李开孟是中国国际工程咨询有限公司研究中心主任,是享受国务院特殊津贴的专家。他的书柜里,至今仍保存着《固定资产投资法》(讨论稿)1991年版本,这也是原国家计委研究投资立法的最初版本。

作为国家发展改革委《政府投资条例》(以下简称《条例》)普法和法制建设专家组成员,李开孟在过去20多年里,多次参加“投资法”和《条例》)的研究起草及修改完善工作,以及国务院法制办等单位组织的专家研讨座谈等活动,见证了《条例》出台的不易历程。他在接受中国经济导报记者采访时表示:“作为《条例》研究及多次修改的亲历者,感慨《条例》的正式发布和实施来之不易。这是我国投资建设领域一部极为重要的行政法规,对推动政府投资进入依法管理的新时代,理顺投资管理流程,更好发挥政府投资作用意义重大。”

投资项目管理纳入法治轨道

中国经济导报记者:在您的个人简介中,多了一个新称谓——国家发展改革委《条例》普法和法制建设专家组成员。在您看来,《条例》有哪些突出亮点?

李开孟:有法必依、执法必严、违法必究,是法制建设的基本遵循。《条例》亮点很多。比如,《条例》明确要求,“政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目,以非经营性项目为主”,这些公共领域目前也是PPP项目投资比较集中的领域。《条例》对政府投资进行规范化管理,有利于推动民间资本更好地参与PPP项目建设,促进政府投资和社会投资在各自领域更好地发挥作用。《条例》强调政府投资的公益性导向,可以说是特征鲜明,体现了政府投资的定位,是一个非常大的变化。

再如,《条例》提出,“安排政府投资资金,应当符合推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的有关要求,并平等对待各类投资主体,不得设置歧视性条件”,这有利于提高政府投资效益,规范政府投资行为,激发社会投资活力。

中国经济导报记者:《政府投资条例》将于今年7月1日起正式施行。那么,如何更好地普及《条例》?

李开孟:《条例》是目前我国法律效力最高的专门规范政府投资的行政法规,它履行了很高规格的立法程序。《条例》的出台使得我国投资管理形成了完整的法律框架。按照我国投资融资体制改革的总体要求,投资项目按性质划分为政府投资项目和企业投资项目。2017年2月1日,《企业投资项目核准和备案管理条例》已经实施。此次《条例》出台,使得我国各类投资项目的管理均纳入法治轨道。

《条例》特别明确提出政府投资项目应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计,按照政府投资管理权限和规定的程序,报投资主管部门或者其他有关部门审批。项目单位应当加强政府投资项目的前期工作,保证前期工作的深度达到规定的要求,并对项目建议书、可行性研究报告、初步设计以及依法应当附具的其他文件的真实性负责。《条例》还提出,“初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的,项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告,投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告”,这是我国首次从国家最高行政法规层面对可行性研究等项目前期工作提出明确要求。

尊重程序、敬畏规则,是国际通行做法。需要强调的是,不能一说加强规范管理,就是“倒退”回到了计划经济时代,这种理解是严重错误的。实际上,国外一些国家对涉及到政府投资、涉及财政预算资金使用的投资项目,其管理程序比我国要求更为严格,一个项目往往需要各种审查,十年或二十年最后批不下来的项目很多。

前期研究质量决定项目全生命周期质量

中国经济导报记者:《条例》为什么特别强调可行性研究等项目前期工作的重要性?

李开孟:这要从可行性研究在项目周期全过程风险控制中的地位和作用谈起。投资项目的概念提出、前期研究、实施准备、开工建设、竣工验收和总结评价,构成项目的生命周期。项目前期研究的质量,决定着项目全生命周期的质量,是对项目全生命周期进行高质量风险管理的关键环节。

从项目完整生命周期的角度,把项目人为地划分为不同阶段,实际上是在设置项目周期不同环节风险管理的控制点,通过不同的载体来审查规避项目周期各个环节的风险因素及应对方案。不同国家和国际组织对项目风险控制关键时点的选择不同,使得对项目周期管理程序的划分存在差异。比如,亚洲开发银行把项目周期划分为项目筛选、技援和贷款准备、贷款谈判、项目实施和项目完工等五个阶段,世界银行把项目周期划分为项目筛选、前期准备、项目评估、谈判与董事会批准、项目执行和监督、项目后评价等六个阶段,欧盟则把项目周期划分为规划制定、项目筛选、前期评估、项目融资、项目实施和后评价等六个阶段。这种不同阶段的划分,实际上代表着不同组织对项目周期风险管理控制节点的选择。

中国经济导报记者:在项目推进过程中,哪个阶段是规避风险的最有效阶段?

李开孟:从项目周期全过程风险控制的投入以及性价比的角度看,项目前期阶段的可行性研究是规避风险的最有效阶段,前期工作的质量决定着项目整个生命周期运行的质量。项目前期研究质量不高,将给项目的成功实施带来灾难性影响。对项目前期正常工作的干扰,是对高质量投资的最大破坏。

一个投资项目由无数种各种各样的活动组成,这些活动中的任何一个因素变动都可能导致项目的失败或者是对绩效产生影响。而项目面临的风险和不确定因素一开始是最多的,随着各项任务的逐步完成,不确定性因素变成确定性因素,风险因素呈现从多到少逐步变化的过程。随着项目的持续推进,当发现某项活动的实施出现偏差,纠正错误所付出的代价会随着项目周期的推进而急剧增加。

发挥前期研究对政府投资项目审批的把关作用

中国经济导报记者:《条例》中有7处提到“可行性研究报告”,这有怎样的深层次意义?

李开孟:《条例》提到的项目前期工作的三个环节中,可行性研究是为项目最终决策提供依据的环节,可行性研究的内容和深度应该能够满足投资决策定方案定项目的需要。因此,可行性研究是项目前期工作中最为重要的环节。

可行性研究通过对项目建设内容和配套条件,如市场需求、资源供应、建设规模、工艺路线、设备选型、环境影响、资金筹措、盈利能力等,从工程、技术、经济、社会、环境等角度进行调查研究和比较分析,对项目建成后可能带来的财务、经济效益以及社会环境影响进行预测,从而提出拟建项目是否值得投资和如何进行建设的研究结论。可行性研究的成果主要以“可行性研究报告”的形式呈现,同时也有其他各种衍生表现形式。

在我看来,投资项目的前期工作应遵循由浅入深不断深化的规律。从投资机会研究、初步可行性研究(项目建议书)、详细可行性研究,到初步设计,这些是项目前期研究不断深化的过程。但对项目决策质量起到决定性作用的,是详细可行性研究工作,其成果表现形式就是可行性研究报告。《条例》多次提到“可行性研究报告”,其意义即在如此。

中国经济导报记者:目前,如何正确认识可行性研究?

李开孟:当下,我国积极推动实现高质量投资,必须强调可行性研究的基础和核心地位。可行性研究对影响项目是否可行的各种因素进行全面系统的调查研究和分析评价,提出应对风险的措施方案,是项目投资决策及工程方案设计的基本依据。在项目前期研究中,应统筹考虑影响项目可行性的各种因素,将各专项评价评估一并纳入可行性研究统筹论证,提高决策科学化水平,为高质量投资保驾护航。

《条例》进一步明确了可行性研究在政府投资项目实行审批制中的把关作用,强调对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的政府投资项目,还应当在中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估的基础上作出是否批准的决定。《条例》同时明确了政府投资决策应坚持公益性导向,从而要求政府投资项目的可行性研究将更加重视公益性内容的可行性论证。这使得这类项目可行性研究的内容和侧重点与企业投资项目存在很大差异。建议应根据政府投资的项目特点,研究制定“政府投资项目可行性研究指南”。

妥善处理PPP项目实施方案与可行性研究的关系

中国经济导报记者:如何理解项目实施方案的编制?

李开孟:首先要明确,项目实施方案的编制,并不是针对PPP项目的特定要求。各类投资项目的实施,都可能涉及编制实施方案(Business Case)的问题。

投资项目的可行性研究工作,本质上就是项目实施方案的研究工作,二者在内容上是一体的。因此,对绝大多数项目而言,可行性研究报告与实施方案应该合为一体。

在2014年之前,无论是特许经营项目还是一般建设项目,都没有要求需要编制实施方案。我国大规模推广应用PPP模式以来,提出在“可行性研究报告”之外,还要编写PPP项目实施方案,并提出这是对PPP项目的特殊要求。这显然是一种误解。这种要求起源于我国对英国PFI模式的引入。英国在项目投资建设领域非常重视可行性研究工作,但习惯上将可行性研究工作的成果称为项目“实施方案”,而不称之为“可行性研究报告”。这仅是习惯称谓而已,并不表明PPP项目实施方案是游离于可行性研究工作之外的独立工作。

中国经济导报记者:对采用PPP模式的投资项目,在开展可行性研究方面有哪些好的建议?

李开孟:对于采用PPP模式的投资项目,无论选择什么样的称谓,必须强调实施方案是项目可行性研究工作成果的一种表现形式。若PPP项目实施方案较为复杂,可以在可行性研究的基础上进一步深化实施方案的策划和专题研究,但相关内容不得与可行性研究相背离。

投资项目的可行性研究由浅入深可以划分为不同阶段。如果必须坚持单独编制PPP项目实施方案,也要强调PPP项目实施方案的编制同样遵循可行性研究的工作规律,分阶段逐步深化前期研究工作。例如,对于政府付费类PFI项目,英国将其划分为战略规划层面、具体项目层面、以签订采购合同为目的的政府采购层面等三个阶段,而不应仅仅考虑其中的第三个阶段。

责任编辑:宋璟


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