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李洪侠:发行市政债须多项改革配套推进

2014-05-29 00:50     

2014年地方政府债券自发自还试点办法》近日公布,批准上海等10省市自发自还1092亿元地方政府债券。笔者认为,这一举动意味着我国市政债发展更进一步。市政债是财税体制改革的一部分,也与金融市场密切相关。因此,发展市政债要多项改革配套推进,将其放在地方政府融资大背景下考虑。

   强化预算约束

  之所以要建立市政债制度,一是因为我国处在工业化、城镇化中期,经济发展和城市建设资金缺口较大。截至2013年6月底,全国地政府负有偿还责任的债务20.7万亿元,其中地方政府债务占52.6%。地方债中,用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出占86.8%。即使如此,很多领域的基础设施和公共服务仍不能完全满足需要。二是因为既有融资方式不够规范,风险较高。占地方政府有偿还责任债务50%以上的银行贷款和发行债券是地方主要融资手段,现行制度下两者不够规范透明,政府隐性担保导致部分商业银行放松贷款条件和贷后管理要求,地方负债规模和潜在风险不断积累。

  现行财税制度下,我国地方政府财力与支出责任不匹配,缺乏自主规范的融资途径。特别是当前经济转型升级,税收和土地出让收入增速回落是大势所趋,银行贷款期限短难以满足基础设施建设的长期资金需求。“征税+卖地+贷款”的地方政府融资模式,需要向“征税+债券+贷款+政府性基金”转变。市政债正是在这一背景下提出的,其核心就是要尽可能使地方满足融资需求,同时防范地方债风险。

  市政债要求市场化、透明化、可追责。与城投债相比,市政债最大特点是规范,这就要同时发挥市场和政府作用,强化预算约束。

  首先,市政债是地方政府向社会借债。这需要市场进行公平的信用和偿债能力评估,通过利率价格信号将风险前置。也需要对投资者进行风险教育和提示,强化对借债双方的约束。这也是今年地方债自发自还试点方案要求“开展债券信用评级,择优选择信用评级机构”的原因。

  其次,我国社会结构中,政府处于强势地位,仅靠社会机构不足以约束地方政府行为,需要上级乃至中央政府对债务进行风险预警,特别是要明确责任追究办法。一方面,要落实2013年中组部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》,把政府负债作为政绩考核的重要指标,对盲目举债留下一摊子烂账的,要记录在案,视情节轻重给予组织处理或党纪政纪处分,已经离任的也要追究责任。另一方面,要加快完善社会各领域诚信记录,对政务行为进行记录,防止不顾实际过度扩大发债规模,造成道德风险。遗憾的是,今年的地方债自发自还试点方案没有提及责任追究。

  最后,真正实现市政债规范化的前提是足够公开透明。只有及时公开地方政府的信用评级、债券发行使用和偿还等基本信息、地方政府财政经济运行情况等,接受社会广泛监督,才能最大限度保证市政债的规范化,达到设立市政债制度的目的。

  须多项改革配套推进

  各级地方政府都是理论上的发债主体。市政债应遵循“谁受益谁出钱,谁发行谁偿还”的总体原则。虽然地方债自发自还试点仅包括部分省和大城市,但是新型城镇化过程中,省市县乡政府都可能成为城市群发展的受益者,本地投资者都具有信息优势,因此都是理论上的发债主体,但现实中是否发债还受到必要性和可能性约束。

  美国市政债由各州及州以下地方政府和代理机构发行,资金主要用于市政非营利性公用事业项目建设。公用事业的融资工具中,市政债券占90%-95%。美国8万多个地方政府中,约有5.5万个发行市政债。没发市政债的地方政府要么财力宽裕,要么评级过低,发债成本过高。总之,未来决定哪级政府是发债主体,关键靠完整的信息公开和公正的信用评级。

  我国市政债应包括规范的城投债。国际经验显示,地方政府债券可分为一般责任债券和收益债券。前者由地方政府发行,投向完全公益性项目,以发行人的完全承诺、信用和税务能力为偿债保证;后者是为项目或企事业单位融资而发行的债券,以发行人所经营项目的收入能力和财务自立能力来作担保。我国的城投债尽管有很多地方不够规范完善,但较好地保障了地方经济社会发展的资金需要,形成了大量优质资产。更为重要的是,大多城投债项目有较好经营收入,债务偿还能力较强。

  如2013年地方债审计报告显示,用于土地收储债务储备土地16万公顷,用于城市轨道交通等交通设施的债务,形成了相应资产,而且大多有较好的经营性收入。也就是说,只有少数完全没有经营收入或者收入过少的项目,需要政府以税收收入偿还。因此,新增有收入的项目和存量城投债项目,可以转成更加规范的城投债,作为市政债中的收益债券。

  发债规模和利率应实行下限或公式管理。今年的试点方案明确限定了发债规模,同时要求债务发行利率参照国债发行利率和市场利率。这是试点时期探索路径、积累经验的稳妥选择。但是,如果市政债放开,则应在具体规模和利率方面更加宽松。比如债务规模方面,可只提出对年末债务余额与当年GDP的比率、年末债务余额与当年政府综合财力的比率、逾期债务率等主要指标下限,或者根据地方财政经济情况设计债务规模公式。利率方面,弱化发债前环节管控,强化发债后环节的跟进监管,既充分发挥市场决定价格的作用,同时也加强政府在债务风险预警方面的功能。美国政府就专门组建市政债券条例制定委员会,负责市政债的发行、承销、保险、评级和监管等。

  市政债制度要多项改革配套推进。改革进入深水区,每项改革都很复杂,需要多项改革配套跟进。市政债是财税体制改革的一个部分,也与金融市场密切相关。不能就事论事,而要将其放在地方政府融资大背景下考虑。

  一是加快推出权力清单,界定政府和市场边界的同时,理清各级政府的支出责任,划定地方政府支出范围。二是推进全口径和公开化为主要内容的预算改革,让政府的收支在阳光下运行。三是完善地方税体系,规范转移支付,尽量给各级政府以稳定可靠的收入来源,当然这涉及行政层级压缩,以及财税管理体制改革。四是建立国家统一的经济核算制度,编制全国和地方资产负债表。五是改革债券二级市场分割局面,提高流动性,扩大对外开放。六是加快党政机构改革,切实实现公职人员只减不增,防止因人设事等潜在思维作用,使得权力清单效果打折扣。

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