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PPP项目专项债全国首发 市场热盼配套措施继续跟进

2018-07-25 14:32 中国经济导报—中国发展网
PPP项目专项债

摘要:孟祥娟表示,PPP项目专项债的推出,与50号文有着异曲同工之妙。在规范地方政府举债的同时,保障PPP项目合理合规的融资渠道,有着“开正门、堵旁门”的功效,有利于化解地方政府的债务问题

中国经济导报记者|李盼盼

7月18日,广州珠江实业集团有限公司成功发行10.2亿元社会领域产业政府和社会资本合作(PPP)项目专项债券,发行主承销商为海通证券。

这是国家发展改革委自2017年推出《社会领域产业专项债券发行指引》和《政府和社会资本合作(PPP)项目专项债券发行指引》以来,国内发行的首支PPP项目专项债,也是全国首支社会领域产业专项企业债。

这支债券的发行改变了以往PPP项目主要依靠银行贷款等间接融资方式的融资格局,为PPP项目拓宽了融资渠道,降低了融资成本,引导民间资本进入我国体育等社会领域产业,进一步激发社会领域投资活力。

发行正当时

据了解,本支债券发行人广州珠江实业集团有限公司是广州市属AAA国企,控股珠江实业,目前拥有36家全资及控股子公司,以珠三角地区为中心,业务范围涵盖全国7个省份。本次债券募投项目为开封市体育中心项目,该项目是财政部政府和社会资本合作示范项目。项目社会资本方股东为发行人两家全资子公司广州市住宅建设发展有限公司(以下简称“住建公司”)与广州珠江体育文化发展股份有限公司(以下简称“珠江文体”)

住建公司在本次PPP项目中负责建筑施工;珠江文体是国内较早采用BOT模式运营体育场馆的专业机构,在本次PPP项目中负责项目的运营管理。依托全产业链布局的强大优势,发行人作为社会资本方为本次PPP项目的建设和运营两个核心环节均提供了充分的专业支持,符合国家发展改革委、财政部等相关部门推广政府与社会资本合作模式的初衷。

的确,正如申万宏源证券固定收益首席分析师孟祥娟所讲,对于建设期的PPP项目融资来说,这支债券推出有着很强的意义,PPP项目专项债在项目建设期发行,可以与PPP资产证券化二者形成互补,从而有效覆盖PPP项目的全生命周期。

国泰君安证券固定收益首席分析师覃汉也认为,PPP项目专项债的发行可极大支持项目建设期的融资需求,解决PPP项目进入问题;PPP资产证券化可解决投资者退出需求,二者将形成“前端+后端”有效互补。

去年,财政部在《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(以下简称“50号文”)中明确指出,地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金,严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。

对此,孟祥娟表示,PPP项目专项债的推出,与50号文有着异曲同工之妙。在规范地方政府举债的同时,保障PPP项目合理合规的融资渠道,有着“开正门、堵旁门”的功效,有利于化解地方政府的债务问题;另外,债券以项目本身信用为基础,尤其对于资质一般的平台主体,在拓展融资渠道上有着很强的意义。

厚积薄发

不积跬步无以至千里。早在2015年5月27日,国家发展改革委就在《关于充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平稳较快发展的通知》中,鼓励企业发债用于特许经营等PPP项目建设。2016年12月,国家发展改革委投资司副司长韩志峰曾透露,国家发展改革委正在研究设立PPP项目专项企业债券。

据了解,目前市场上已有部分PPP项目债以及结构化产品。覃汉介绍到,PPP项目融资主要分三个阶段,发起阶段目前主要靠PPP基金,建设期可以依靠企业债和项目专项债融资,运营阶段则有PPP资产证券化。PPP资产证券化可以满足运营时期的社会资本方的融资需求,但从之前市场案例来看,尚未实现真正意义上的项目融资。

相比于传统融资方式,PPP项目专项债兼具效率高、条件宽、灵活度高、融资成本低等特点。孟祥娟认为,相比于普通企业债,PPP项目专项债具有以下特征:第一,更关注PPP项目未来现金流,发行主体更加宽泛,主体和债务率的限制放宽;第二,PPP项目专项债比普通企业债期限更长,覆盖项目的全生命周期;第三,增信措施方面,引入项目融资概念,具备一定条件的可以不设置差额补偿机制。

孟祥娟表示,PPP项目专项债发行要求和资金使用等方面也极具亮点。从资金使用方面来看,允许企业使用不超过50%的债券募集资金用于补充营运资金,而普通企业债募集资金来补充营运资金的上限比例为40%;从审核效率来看,PPP项目专项债比照加快和简化审核类债券的审核程序,审核效率高,批复文件有效期比一般企业债券延长1年。

覃汉认为,从发行条件来看,发行项目收益债可不设置差额补偿机制,发行条件有所放宽;从募集资金用途来看,募集资金既可以用于PPP项目建设、运营,又可偿还已直接用于项目建设的银行贷款,用途十分灵活;从融资成本来看,通过债券市场融资可以有效地为PPP项目资金定价,减少信息的不对称性,降低PPP项目的融资成本。

仍需配套措施

行百里者半九十。PPP模式推出以来,政府支持力度不减。今年以来,PPP项目落地率稳步提升。

相比之下,市场上大部分PPP资产证券化产品和项目债的认购度并不高。究其原因,覃汉认为,一方面是当前市场中PPP项目本身鱼龙混杂;另一方面,在传统的评级思路下,参与方的主体评级、是否有担保回购仍是增信的主要方式,因此当前市场中,大部分PPP项目债和结构化产品难以获得很好的评级。

覃汉表示,PPP项目专项债倡导由项目公司发行,对解决地方政府债务问题有着很强的意义,但由于PPP项目公司成立时间短、股权结构不稳定等特点,当前市场对项目公司发债认可度仍不高。“发项目收益债还是需要许多政策配套,比如债券投资相伴而生的评级,需要建立新的适合PPP项目投融资的规则。未来仍需多方探索,进一步提高PPP项目专项债的市场认可度。”他说。

一位银行投行部人士表示,项目本身评级是需要关注的一方面,另一方面则是引入合适的资本。PPP由于项目周期较长,银行等资金并不是最佳的投资方;在期限匹配方面,保险资金、社保基金等投资PPP专项债是比较合适的。

而在资金回流保障上,市场对于PPP项目投资与部分PPP项目债未来的投资回报存在分歧。在PPP项目鱼龙混杂的情况下,部分PPP项目未来资金流存在不确定性,因此机构对于一些PPP项目债认购积极性并不高;也有市场人士指出,由于大部分项目债相对于企业债收益较高,PPP政策红利仍会吸引一些特定的投资群体。

基于此,覃汉认为应该从以下方面着手,通过逐步探索健全PPP项目合作配套的政策措施,控制PPP项目专项债的潜在风险:

第一,推进民营企业同政府部门的调节机制和诉讼机制。PPP项目的成功运作需要对政府与企业在项目中承担的责任、义务和风险进行明确的法律界定,以保护双方利益。为此,首先要根据PPP项目运行进程,完善相应的法律法规,对合作双方进行有效的法律约束。如建立第三方仲裁机制,在政府与企业出现纠纷时,能切实公平维护合作双方的权利和义务,规范履约行为,避免当地政府的干扰,从而消除民营资本参与PPP项目的顾虑。

第二,结合PPP项目研究相应的税收减免政策。在现行公共产品和公共服务领域税收优惠政策的基础上,针对PPP项目给予更多的税收优惠和税收减免,缓解因公共物品投资期限长、投资回报率低等客观问题对民营企业经营和债权人产生的风险,降低PPP项目参与成本,用税收减免的方式从侧面提高PPP项目的投资收益率,提高民营企业和债券购买者参与PPP项目的积极性。

第三,逐步建立PPP项目专项债的评级机制。通过结合发债项目所处的经济环境、政府信誉、企业实力等要素,建立相应平台公布PPP项目专项债的评级测算系统,加强信息披露制度,保证项目运行的透明性和规范性,减小信息不对称产生的发债难问题,用市场的方式筛选优质的专项债券,服务于公共领域的建设与发展。

第四,建立相应的债券违约预案机制。为防止债券违约,应结合项目难度、企业实力、违约历史等,建立相应的违约赔偿准备金,保障债权人的利益。同时可以建立问责机制,对于逃债、违规担保、政府懒政等行为进行制度硬约束,明确项目运行过程中的相关责任人,权责明确以推动PPP的平稳发展。

责任编辑:潘世杰


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