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美国地方债管理的启示与借鉴

2016-07-13 11:06 中国经济导报-中国发展网
PPP项目 基础设施建设

摘要:当前,控制和化解地方政府性债务风险,合理拓展地方政府建设融资渠道,是经济工作的重要任务。为借鉴美国地方债管理的有益经验,由国务院研究室牵头,来自有关部门和地方政府专家组成的考察组于2015年3、4月间在美进行了专题调研,形成了系列政策建议。

编者按

当前,控制和化解地方政府性债务风险,合理拓展地方政府建设融资渠道,是经济工作的重要任务。为借鉴美国地方债管理的有益经验,由国务院研究室牵头,来自有关部门和地方政府专家组成的考察组于2015年3、4月间在美进行了专题调研,形成了系列政策建议。

作者单位:

范必:国务院研究室

翟俊武:国务院研究室

薛志敏:河北省政府研究室

余从凤:重庆市政府研究室

杜帅:国家开发银行研究院

赵全厚:财政部财政科学研究所

黄林芝:北京市发展改革委

莫万贵:中国人民银行研究局

1防范地方政府流动性危机

美国底特律政府破产在全球引起很大震动,城市经济凋敝、社会治安混乱的报道经常见诸我国媒体。2008年金融危机以来,美国已有40多个地方政府按照破产法申请破产保护。一些同志担心,我国地方政府债务负担过重是否也会破产。带着这个问题,我们访问了美国加州橙县、圣贝纳迪诺市两个破产的地方政府。所到之处,政府运转井然有序,社会治安平稳,与底特律的情况完全不同。

第一,地方政府破产不能影响其履行公共服务职能。联邦破产法明确规定,地方政府在濒临破产时需要向联邦法院提出破产保护申请,得到核准后,不论是债权人还是法院,在破产保护期间都不能干预地方政府行使行政权力,不能干涉税收和政府财产,不能干扰政府开展公共服务,只能参与协商和监控地方政府的债务重组计划。

第二,破产后地方政府要进行债务重组,而不是清算政府所有财产。地方政府在破产保护期间要提出债务重组计划,如延长还债期限、减免部分债务、对存量债务再融资、承诺以未来税收偿还等。债务重组计划征得债权人同意后,在联邦破产法院和债权人的监督下执行。比如,橙县政府在金融衍生品投机中失败造成破产,由于当地旅游业和农业发达,税源丰沛,政府破产后通过债务展期可以全部还清。底特律主要因为产业空心化造成萧条,圣贝纳迪诺因为军事基地撤并失去了主要收入来源。这两个地方经济比较困难,政府债务主要通过削减债权人权益甚至包括养老金债权来化解危机。

第三,地方政府破产只能适当兼顾债权人利益。企业破产意味着要用全部资产清偿债务。政府由于破产后仍要履行公共服务职能,不能把保护债权人的利益放在首位。比如,一般责任债券占政府债务的80%

以上,通常被看作风险比较低的投资,但在进入破产程序后则恰恰相反,被视为无担保的债券。依据联邦破产法,地方政府没有必须偿还一般责任债券本金和利息的义务。当然,这种规定也带来了道德风险。美国为了防止地方政府通过破产恶意逃废债务,也在不断提高破产的门槛。

需要特别指出的是,地方政府破产时,联邦政府原则上不救助,州政府可以参与流动性救助。这一点与我国是一样的。由于美国地方政府破产是分散事件,影响范围有限,不太会演变成全国性的经济危机。

美国地方政府破产实际上是在遇到流动性危机时进行的一种债务重组。这种流动性危机我国地方政府也有可能碰到,对此类情况不应回避。一旦地方出现债务偿付的流动性危机,在处置中应首先保证政府履行正常的公共服务职能,不轻易清算政府财产。为了防止处置不当,建议对地方政府出现流动性危机后的债务重组、流动性援助、政府履职、债权人保护等制定相关预案,以便危机发生后有章可循、从容应对。

责任编辑:孙靖白

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