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人民大学教授建议要两种征地方式同时进行

2017-08-17 23:36 中国发展网
土地 宅基地

摘要:宅基地制度改革在我看来主要的目的是支持乡村转型,农村土地制度改革里面这件事要往前推,需要在地方进行更大的探索。第二件事,宅基地制度改革必须要往前走,原因是整个城乡的关系正在发生重大的变化,如果宅基地制度不跟上,整个中国村庄下一步的问题,农民财产的实现问题都会面临非常大的障碍。

 中国发展网 8月17日,中国国际经济交流中心主办的第九十八期 “经济每月谈”在京举办,就《土地法(修正案)》征求意见稿的主要特点和重要内容进行了介绍,并开展了专家研讨。中国人民大学教授刘守英建议是两种征地方式同时进行,一个是对征地目录划定以后,整个一般性征收就符合公益性用途的进行征收,另外是特殊征收,比如做园区大面积开发,这些走特殊征收。

第一,现在改这个法到底是不是时候,实际上现在很多人讲,内部我听到很多情况,大家觉得改是要改,但是这个法往什么角度改,我的基本观点是觉得整个98年的土地管理法走到现在,再往下走要找新的出口。98年土地管理法,我的看法是完成了历史使命。土地管理法是两个职能,第一个职能是耕地保护制度,第二个是保发展。耕地保护制度的重视程度已经到了不能再重视的程度,这里面核心的是这套土地制度是98年土地管理法支撑的现在还能不能撑得住,或者现在的效率怎么样。

我想讲的第一个就是继续靠放土地拉不快增长了,这是现在面临的第一个问题。两个闸门一起放,土地、信贷,但是非常明显的现象是2008年,2008年刺激政策,放货币,拉了几年拉不动了,整个经济增长的增速上不去了,靠继续把土地量放,放的结果就是增长放不去,这是从整个土地和宏观经济的关系。

第二非常重要的问题就是招商引资,说实话整个土地系统,还有搞宏观经济的人来讲,土地在整个工业化中的作用,大家实际上是没有想到会出现那么大的结果,但实际上以地招商引资,尤其是在沿海地区,沿海地区这块起到非常重要的作用,但这和整个宏观经济一样,2012年继续放土地招商引资效果大大下降。表现在地方企业对于整个工业用地的需求下降。这样带来的结果是什么?就是整个中国的这套工业化模式,继续靠土地的供应、低成本、靠土地招商引资就非常麻烦。

三个地区,西部、中部、东部地区。总体用地量东部地区为主,但是增长的速度西部上去,东部下来,但是总量来讲,东部地区的用地量并不是那么大,西部地区的用地量这几年上来。我给大家讲一个最近做的研究,现在看到的情况是什么?东部地区地方政府继续还想通过放土地招商引资,但是企业已经并不买账,比如企业最初靠低成本招商引资大家去搞,那个时候土地还是很重要,但现在这一轮东部地区留下来的企业都差不多了,该死的就死在那儿了,好一些的企业已经不指这个了。我到浙江调研工业用地,地方政府说我还是应保尽保,保好企业,但是好企业不需要你保了,不指着土地了。地方政府还是靠土地招商引资,但是和企业的需求完全不一致。

西部地区面临的情况,我们整个供应量西部地区在大大上升,但是这一路跑下来,整个西部地区园区工业化的效果跟东部地区比较起来完全不一样,兰州新区大家都很清楚,兰州新区的车开进去感觉怎么样?我说开的挺快的。还有什么感觉?我说你这里就是广告挺多的,但是整个企业招不来太多。也就是说这套模式要非常好的反思,这套工业化的模式继续靠土地来拉动工业,看来是很大的问题。

第三个问题是结构扭曲。整个土地的问题我一直的观点,不是总量的问题,是结构问题。结构问题最大的问题在于过去工业用地占比太高,另外是政府的用地比例也不低。房地产,就是给城市居住的这块用地跟其他的经济比较起来,我们的比重很低。但是现在面临的情况,大家看,这是2012年以后面临的情况,工业用地的结构下来了,但是房地产用地比例也没有上去,上的是基础设施上了。这反映国民经济更深层的问题,看上去土地是工具,但是土地帮的是增长模式拉投资,所以到后面整个工业下来了,房地产这块政府也供不上去,最后就是用我们的基础设施用地来保固定资产投资。这套模式这么走下去,我的观点是整个国民经济结构扭曲,跟整个土地供应结构的扭曲是相互的。整个大结构不调,土地供应结构问题就非常之大。

第四个问题是土地的收益。现在的舆论界和很多土地外的人就在骂这套制度,就是卖地卖地,确实卖了很多钱。但结果是什么?现在整个的土地的出让成本大大上升,但土地的净收益大大下降,这是非常要命的一件事。很多人说地方政府赚得要死,仔细去问政府赚什么钱了,政府整个土地成本上升以后,净收益在下降,但是整个经济面临更大的问题在于土地抵押的面积和规模大幅上升。越往后走,我们整个土地抵押量越大,尽管净收益在下降,但是土地抵押的面大幅上升。

第五个问题是部分城市和用途的土地抵押值被高估,这是跟我们前面讲的结构和整个土地的成本、和土地抵押是极其相关的。有些地方政府,尤其是西部的有些城市,只管土地抵押,不管卖多少钱了。这样带来的结果就是整个国民经济的金融风险,尝债能力被高估,还有一些城市的杠杆过高。这是第一个观点,就是这套模式再这么玩下去,我自己的观点是非常危险的,原来对整个经济增长的支撑起很大作用,这块效力在下降。另外整个靠土地支撑的模式,风险在不断的累积。

第二个部分,下一步这套发展有没有积极的东西,就是土地下面要做的事情,我的判断是单向发展的路走到头。原来整个土地、资本、劳动力的三个要素就是往城市走,但现在来看,我在地方跑了以后得出一个判断,这个大家可以批判,我觉得现在到了城乡互动,已经不仅仅是一个单极城市化。土地资本和劳动里从过去单向城市化现在走向城乡互动。走向城乡互动的根本原因是农民工的代际差异。第一代农民工基本上是出村、离土再回村。第二代农民工基本上是离土、出村不回村。这基本上是不可逆转,现在有农民说会回去,但是我们调查的结果是他们回去回到本地的县城,地级城市,很少回本村的。这个是我们现在已经验证的,就是不再回村。这样的话整个农民已经不是原来的农民,整个农民分成四类农民,第一类农民是20%以下的承包土地的,这是第一代农民。还有将近20%不到的是完全不靠土地的,另外就是大头在中间的。所以第二代农民工是出村不回村。

农业和原来也不一样,原来的农业没有搞头,就是种粮食,农民就是在地上产粮食。在现在整个农业的功能大大扩展,基本上是从南到北,走到西部到一样。还有城乡互动,城市消费需求,城市对农村新的需求已经给农村带来非常多的机会。所以我觉得整个城乡互动以后,乡村的价值会提升。这样带来的就是农业经营方式和村庄的加剧分化。宅基地制度的根子在于我们怎么观察整个中国未来宅基地制度的变化,核心是什么?核心是农民代际差异。主要是表现在第二代农民基本上是人走资本不回,出村不回村。原来的那个村庄,基本上是这一帮农民出去打工,回去盖房子,人走带钱回村。现在的这帮农二代的情况,基本上是人走以后不回村庄,不回去村庄把钱带回去盖房子。老村极其破败。还有就是30%的农民在县城买房,孩子主要是到县城读书。这些变化带来的结果是整个村庄严重的两极分化。少部分的村庄越来越很好,另外一部分是大部分村庄是破败的。整个宅基地面临基本问题就是人口代际差异和行为的办法,带来了村庄转型,怎么掌握这个火候。这是我们现在面临的问题。

第三部分讲改革,这一轮土地改革管理法的修订,刚才是从根本目标来讲,就是要改变现在整个土地管理法成为土地发动机的机制。土地继续是发动机,地方政府还指着靠土地去拉增长,这个模式就会非常成问题。这个大的动机不改,整个土地管理法改了之后,可能不过一年大家就开始骂,改了半天,改了40多条什么效果都没有。如果土地继续是地方政府发动机的功能,这个制度往下就非常麻烦。重点就是两件事情,一个是刚才讲的征地制度改革。

刚才郑司长和魏莉华司长详细讲了征地制度改革的目标,但是我觉得征地制度改革目前为止涉及到的具体条款,核心就是两个东西:一个东西是对地方政府的权力进行限制,公权力进行限制,也就是说这次制定征订目录,这是整个土地管理法到现在从来没有过的,我们可以就里面进行讨论,这里面征订目录最主要的一块是城市规划区还要不要增地,我个人看法是完全把这些地方走市场价格,现在还做不到,台湾在2012年的时候开始。

我基本建议是两种征地方式同时进行,一个是对征地目录划定以后,整个一般性征收就符合公益性用途的进行征收,另外是特殊征收,比如做园区大面积开发,这些走特殊征收。特殊征收就是保证农民现有土地所有权有一块价值实现。台湾就是用这种方法,但是对农民的征地补偿要不断往市场价格靠。可能我们目前的过度阶段,土地增收可以考虑这两种。土地增收面临的问题在那儿,地方政府土地出让的收入,到底怎么去用,这是现在土地制度面临的非常大的问题,现在是所有的土地政府招征过来,自己一块一块切出去,结果就是政府的工业用地和政府的划拨用地是不挣钱的,所最后导致的结果就是用房地产用地。我们将近20%左右的地来保另外80%的地,这一条东西是不是要继续坚持。现在政府是亏的,是靠抵押贷撑着的。第二个就是住宅用地,住宅用地现在是否继续完全靠招牌挂给房地产商用,这是我们现在要思考的。最近几个部委联合一直在推这个事,户有所居,居住用地和投资这两块要分开,分开下一步就是怎么分。我的一个观念是,集体建设用地允许跟国有建设用地一样进入市场,这样住宅这一块,租赁的这一块市场能否将集体建设放过去,集体建设用地放过去,城市规划区可以改成租赁房,这块是农民的同权,这是这次征地制度里改的第二次事情,非常重要,发展模式里面,核心是要改土地发动机功能。

从土地与转型的关系来看,我们现在土地的问题是总量问题,我们的总量是搞国土的人都知道,我们的地不少,但是现在的问题在那里?结构扭曲。无论是东部地区还是中西部地区,我们整个土地的结构就是在工业的用地的比重太大。另外,公益性的用地太大。我们的居住用地太小,我们未来的一个基本考虑,我们可能调结构比放总量更重要,大量的面临的非常大的问题,过去放到工业用地的土地,随着整个工业化的进程和产业升级,大量的土地是要转向其他用地,这些土地怎么转,这是我们面临的一个非常大的问题。还有一个是存量的土地的使用比增量的部分,怎么制度创新增加重要。刚才郑主任讲的建设用地指标全国性市场的安排,我不大同意这个做法,理由是什么?整个东部地区现在不是缺地,东部地区并不缺地,东部地区现在核心的问题是大量的存量建设用地结构能不能调整,另外就是整个用地的效率能不能提高。第二个问题跟我前面的判断相关,我觉得城乡互动可能比少部分的城市集聚是我们下一步更要解决的问题。中西部地区有很多的地方建设用地现在需要很大,不能不保证,农村的很多建设用地也要保证。第三个问题,像土地管理,最要命的一件事是我们的年度指标管理能否往前走,如果指标管理这件事不往前走,最后就是郑主任讲的,现在各地做的土地整理宅基地指标交易的价值从哪儿来。比如说他们讲的金寨的49万从哪儿来,从我们的指标管理来。并不是说这块宅基地的权利值49万,而是这块宅基地整理出来的结余的指标卖到城市去,城市由于指标稀缺,可能这个地方就值100万,就会49万给你金寨去盖房子,做土地管理。这是我讲的第三个改革。

第四,城乡关系的改革,农屯土地制度的改革,我们说三块地,三块地改革的核心是要支持城乡互动。原来只是往城市走,不管农村,现在农村这一块也必须要管。第一个是整个农地的权利制度,这次的土地管理法没有涉及,就是中央提出的农地的三权分置。三权分置现在在地方跑下来面临的最大问题是在哪儿?现在整个几亿农民持有的13亿亩承包地,怎么放到新的经营主体手上去,这是我们改革面临的一场革命。

比如说我早上从梅河口回来,给农民办了两个证,一个承包证一个经营证,这两个证分离。分离以后,经营证农民拿到手了,农民说我把经营权转给新的经营主体,新的经营主体把地转过去以后,他的经营权拿的是什么,我给过去以后他万一把我的承包权搞掉了怎么办?所以承包权跟经营权分离的制度安排,现在还没有实现。第二,经营权担保、抵押、支撑新的经营主体做投资,现在面临非常高的制度风险。比如说农民来讲,承包地的农民怕失去承包权。经营权的期限都非常之大,一年到两年到三年,经营权没有得到好的保障的情况下,经营机构不敢轻易,设置非常高的门槛,最后让经营权获得贷款的门槛非常之高。农地的权利制度,所有权、经营权、承包权,这三个权利分置如何既保障原来承包地农民的权利,同时又支持新的经营主体的权利的实现,能够支撑未来的农业经营主,这一套现在在我看来提出的三权分置在地方实施下来非常不理想。宅基地制度改革在我看来主要的目的是支持乡村转型,农村土地制度改革里面这件事要往前推,需要在地方进行更大的探索。原因是农二代跟农一代不一样,如果现在整个宅基地制度不适应农二代的变化,继续按原有的以成员圈为基础,宅基地只有居住权,这套制度来安排,乡村的转型少部分村庄的复活活不了,外面的进不去,另外就是大部分的村庄死得不像样。

我最近在地下跑,发现最主要的几件事。第一,如何根据人口的变化、代际的差异,能够适应农二代,他又想保留一部分居住的权,又想脱离村庄,这么一个心理。设计出一套制度安排,这是传统农区。第二,一定要兑现宅基地的财产权,现在就是农民的整个宅基地的财产权无论是在发达地区还是在传统的农区,宅基地的财产权的价值实现实际上在显化,但是目前财产权实现的制度安排没有找到。第三,郑主任讲的,我们要不要用宅基地的结余的指标来启动村庄转型。因为宅基地你要实现它的价值,它在本区域里面宅基地的价值出不来,但是在传统农区,宅基地价值的显化是需要一个东西拉着它的。所以在中西部地区,宅基地改革财产权价值是靠什么显化的?是靠宅基地结余出来的指标卖到城市去使用。卖到城市使用,宅基地就是通过指标价值显化提高了宅基地的价值。这样就是面临一个非常大的问题,宅基地的价值跟集体经营性建设用地的权利是不是一个权利,我们目前的宅基地就是给它居住权,但是集体经营性建设用地这次的改革打通了,可以出租、转让、交易。这样面临一个问题,宅基地结余出来的加强用地是不是集体经营的建设用地,如果是那它就可以交易,如果不是继续保留宅基地的权利就是居住权,这两个就打不通。所以宅基地制度改革核心的一点就是要找到一个机制,让传统农区的宅基地财产。

还有城乡建设用地,刚才两位司长讲得非常清楚,这个基本上已经达成共识,集体的经营性建设用地跟城市的国有建设地同地同权,可以出租、出让。我们在地方调查面临的一个问题就是怎么理解集体经营性建设用地,这个是可大可小。下一步我们的改革里面,这一次的土地管理法的修改,我自己的一个评价就是一些很重要的制度安排和机制上都有所触动,但是这里面最重要的是两件事。第一,如何在下一轮的整个中国经济转型中土地管理法能够呼应整个经济转型,这是第一件事,要花更大的功夫去思考。第二件事,宅基地制度改革必须要往前走,原因是整个城乡的关系正在发生重大的变化,如果宅基地制度不跟上,整个中国村庄下一步的问题,农民财产的实现问题都会面临非常大的障碍。

责任编辑:刘丹阳


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