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个人所得税修正案提出增加反避税条款 刘佐:很有必要

2018-06-27 17:08 中国发展网
个人所得税法

摘要:还有这次法案当中提出增加反避税条款,我认为这是很必要的。因为现行个人所得税法、现行征管法里有这方面的不足,增加这样的条款有利于加强个人所得税的管理。

中国发展网6月27日 记者刘丹阳报道6月19日,各大媒体披露了本届全国人大常委会第三次会议审议《中华人民共和国个人所得税法修正案(草案)》的消息就立即引起各界人士热议。中国法学会财税法学研究会副会长刘佐在6月26日召开的经济每月谈上谈到,这次法案当中提出增加反避税条款,他认为这是很必要的。因为现行个人所得税法、现行征管法里有这方面的不足,增加这样的条款有利于加强个人所得税的管理。也不排除将来在修改征管法的时候把这类条款并到征管法里,那样可能会更好一些,不要把每一部税法里都写上同类的内容,能放在征管法里就更好。

(以下为演讲全文)

刘佐:

首先我谈一点感想,今年的6月19号上午我的电话打爆了,因为新华社最先披露了当天上午召开的人大常委会审议个人所得税修正案的消息。首先今年2月国务院公布的今年立法计划里没有列出这个项目,至少说明它不突出。第二今年3月两会期间财政部公布了今年的立法工作计划,他的提法是今年年内力争完成个人所得税法修正案的部内起草工作,上报国务院。这就有很大的弹性,“力争完成”,没有说一定完成。第三是今年4月,人大公布了今年的立法计划,把个人所得税法修正案列为预备项目,很靠后的,所以让人感觉今年可能不会讨论这个事情。再有,今年6月11号,全国人大常委会公布了本次会议的议程,那里面也没有这件事。所以很多人都没有想到,我也没有想到。但是,这个事情披露以后引起了各方面的议论,我觉得这也是一件好事。因为这种突破计划和常规的做法,可能体现了高层对这项改革的重视。因为如果没有高层的重视,不太可能打破常规,突然的把它列入这次会议议程,这样可能有利于促进改革,加快步伐,这是积极的一面。同时也会带来一些压力,比如各方面的准备工作,财政部、税务总局还是国务院,还有这次会议审议,可能都会压力比较大,因为时间很短,要在这么短的时间内拿出一个比较像样的方案,提供给会议讨论,并且得到大家比较满意的认可,确实不是一件很容易的事情。

再仔细学习刘昆部长在这次会议上所作的报告,也借鉴刚才两位老师的观点,我觉得有以下内容特别值得关注。首先,法案中完善了关于纳税人规定,把一年改为183天,这样做的结果就是扩大了中国个人所得税纳税人的范围和应纳税所得的范围,我们的纳税人增加了,税基也扩大了,也扩大了中国的税收管辖权,这也是各国通行的做法,这是1980年以来第一次在这个问题上有重大突破。有一种误传说第一次提出了居民和非居民的观念,错了,1980年就提出了,而且当时是全国人大常委会的法制工作委员会的副主任顾明先生在说明的时候已经说的很清楚了。为什么定一年?因为世界上多数国家是一年,而且结合我们国家的情况。这段历史我们要了解,否则的话盲目在那儿评论这件事情不太合适,起码不符合事实。

现在世界上据说绝大多数国家是实行以一年为标准,但是有多少国家,都有哪些国家,我希望在下一次改革的方案应该有一个更具体的说明,而且现在掌握这些信息并不是很困难,我了解一些国家,但是不完整、不全面,我想有关方面应该比我个人了解的更全面、更了解,给大家报告一下,我觉得这样比较好。他在说明的时候没有说这件事,我建议下次说明的时候说一下,这是大多数国家的通行做法,而且要说出有多少国家和地区,或者是主要的国家和地区,这一点很重要。因为现在的改革,特别是税制改革一定要有国际视野。

第二个是实行了综合征收为主、分项征收为辅的征税模式,这也是一个巨大改进,这是1994年个人所得税法大修以来的第一次重大突破。因为1994年税制改革的时候,虽然把原来对个人所得的三种征税的办法合并为一部企业所得税、个人所得税法,但是在征税的模式上依然沿用了1980年老税法的做法,就是分项按次征收。现在提出综合征收为主,是很大的进步。这是1996年全国人大在制定“九五”计划提出来的,到现在已经进入“十三五”了,还有两年半“十三五”就完成了。所以我们不能一再推迟、一再拖延,应该加快改革的步伐,尽快完成这项改革。以我觉得这件事情做得比较好,符合民意,也符合税制发展的需要。

但是具体来看还有一些更细的问题,我认为还是需要研究的。比如,我们实行综合征收为主了,后面还有一些专项扣除、附加扣除。在这种情况下,纳税人要不要调整?现在是按照个人,我一个人、我夫人一个人、我儿子一个人,实行综合征收的情况下是不是可以允许夫妇联合申报,是不是可以按照家庭申报?这个问题我认为还是要研究。因为每个家庭成员的收支情况是不一样的,比如我们家的收入可能是最高的,我儿子次之,我夫人最少。我们的支出也不一样,比如房贷可能由我来还,有些支出可能是由夫人去付,还有一些费用是我儿子来付。在这种情况下要不要有一个统筹的考虑?我觉得统筹考虑为好,至少多个选项。但是要考虑到家庭成员收支的差异和税负的公平,这是基本原则。不要因为申报方式的不同,造成税负的高低有差异,也就是说避免对婚姻的惩罚,单身或者是成家,一家几口人也好,一胎还是二胎,税负要公平,不要因为家庭人口多少造成税负的差异。刚才老师也讲到了,一个人吃饱了不饿跟养全家是不一样的。

第二个小问题,在这个方案里提出的四个综合征收的项目,工资和劳务报酬这两项相通,差不多太多,而且现在的税负也差别不是特别大,最高税负都是40%或者是45%,协调一下应该容易点。另外两项有点难度,比如特许权使用费,是不是要按照工资薪金所得征税。我征求了很多人的意见,对这个事情普遍不太赞成,特别是法律界、知识界的人士对这个问题有不同看法。因为特许权使用费确实有的时候有点项目工资像劳务报酬,但有的时候又不像。比如我的著作权,我这个书已经22版了,但是我并不是把每一个版权都卖给一家出版社,或者同一个版次,可能把国内版和海外版卖给不同的出版社。这和我们的工资有多大的相似性呢?甚至我觉得有点像房租,我今年把房子租给张三,张三付我一笔租金,明年租给李四,李四付我一笔租金,但是不管谁付的我都要交税,这没有问题。

还有稿酬的问题,有一些作家我看到已经提出意见了,认为如果把稿酬改按工资征税,他们的税负会大幅度上升。另外我们对稿酬的税收优惠政策是不是要改变?这也是一个很容易引起争议的问题。这个争论从1984年全国文代会上提出来的,当时有一些著名的作家在会上提出了强烈的意见,认为一个作家写了几十年按一次性收入征收个人所得税不合理,当时中共中央总书记胡耀邦同志对这个意见表示赞同,甚至在会上表了态,当然他的表态不一定合适,一个党中央的领导人,随口就说稿酬的个人所得税不要征,这种话不符合法制原则,虽然他这么说了,但人大也并没有因为他的话修改个人所得税法,国务院也没有执行这个指示,而是后来跟他进行了反复切磋。后来胡耀邦同志不担任总书记,也不提这个事了。但是国务院还是一直在研究,一直到1990年发了文件,说稿酬收入不超过2万块,打7折征收。1997年沿用了这个规定,而且扩大了范围,不管多少稿费都搞7折。出现了问题,小额稿费的获得者税负偏重,比如我今天把演讲稿给了刘会长,他给了我一千块钱稿费,先扣除800,剩下200块钱要按20%的税率征税,要40块钱,再打7折,28块。但是如果我的稿费很高,一次给了1万块钱,我就交1120块钱的个人所得税,这个税负就有一点高了。但是跟工资一比还低,因为我1万块钱扣了三险两金以后交个人所得税也就是二三百块钱,但是稿酬交的更多。但再往高了说,年金一百万和拿稿费一百万就不一样了,年金一百万要交40多万的个人所得税,但是某著名作家拿一百万稿费只交11.2万的个人所得税,差哪去了?我交40多万,他交11万,我心理可能不平衡。所以像这样的政策要不要调整,如何调整,都需要进一步的研究论证,要算帐,不要笼统的说稿费的税负提高了还是降低了,或者哪个是合理的,都不一定。作家们喊把我11.2%的税负提到到45%了,我有意见。反过来另一部分挣工资的人说,你们已经拿了那么多年的稿费税收优惠了,现在只是说把你跟我的工资平等纳税,你们有什么可说的。所以不同的利益群体有不同的观点,我们要讨论,要权衡,最后不行的话举手表决,否则各说各的理,没法讨论。

另外有的老师说提高了扣除额,纳税人的数额可能会减少,个人所得税的收入也可能减少,比重也可能下降,这是短期的。长期来看纳税人会增加,税额也会增加,比重也会及时提高,没有问题,但是短期来说可能会减少。这跟我们的改革方向有没有一点矛盾?这也是值得探讨的。一方面希望扩大个人所得税的征收面,有更多的人缴纳个人所得税,提高个人所得税所占的比重,提高整个国家所得税占税制结构中的比重。但另一方面又由于我们减税,提高扣除额,降低税率,或者是调整税率集聚,减少了个人所得税。这个政策之间,或者是政策目标之间如何考虑,如何协调,也是需要我们进一步研究的。

最后就是刚才孙老师说的两点,一个是征管的问题,征管能力能不能承受,多长时间内完成承受的准备工作还有分税制,多退少补,怎么退,怎么补。一般说从各国的经验来看,个人所得税作为中央税比较合适,100%的中央税,然后再由中央政府通过转移支付返还给各地。如果都强调就地入库的话很难说,因为我们现在作为地方税,我在北京的收入全都被北京地税局收了,我在上海出书,上海的稿费上海地税局收了,我在南京讲课,讲课费的个人所得税南京局收了。这三地之间没有隶属的关系,也不需要联网,各收各的,年终也不会算清缴,没有问题。但是下一步改革的时候就出现了孙老师说的问题。解决这个问题最好的办法我认为就是作为中央税,全国联网,统一入库,在任何地方都可以入库,都可以多退少补。理论上说是这样的,但是实际的工作是大量的,包括信息系统的加强和改造。

第三 ,关于税率的问题。税率问题我很同意两位老师的说法,通过调整税率的集聚,不光是中低收入者的税负下降,高收入人的税负也会下降。按照刚才孙老师所说,现在我们纳税人的数额并不是很多,所以真正纳税的还恐怕真不好说是不是低收入,可能我们认为是低收入,但是在全国人口或者在全国城镇人口、全国城镇就业人口里,纳个人所得税的不会是特别多的。因为现在国税总局没有公布这个数字,我们没法去揣测,但是我个人估计几千万人是有的,因为光12万的都已经超过千万人,还有很多人不到12万,有几千万人应该是有可能的。数字的问题我也觉得应该更加公开透明,在公布方案的时候公布测算的情况,到底有多少纳税人,都是按多少人收入纳税,按什么税率纳税,纳了多少税,税改以后调整的是什么,纳税人多了还是少了,哪些人的税负加了,哪些是平的,哪些是减的,加多少、减多少,清清楚楚,一目了然。不然的话光是凭大家的印象很难说。比如大家都喜欢说我们国家个人所得税已经沦为工薪税了,但是看看世界各国的个人所得税有几个国家不是工薪税的,美国是不是?日本是不是?我们不能双重标准,批评中国的时候说是工薪税,你不对,说美国的时候说他是好的,不能这样说。而且工薪税虽然工资薪金所得是大头,但是真正纳税的人是宝塔尖上的小部分人,他们纳的税是大头。这个是有数据支撑的。如果税制完善以后,少数高收入人由于综合所得增加了,适用税率提高了,贡献的比重会更大,我敢肯定的这样说。而中等收入的人税负也可能是上升,也可能是下降,就得具体测算。低收入的人肯定是不在纳税范围之内的,即使按这个最低的方案,扣除5000,大家别忘了前面还有三险两金,现在一万块钱的税前工资,扣除三险两金,再扣除三千五百块,交个人所得税也就是二三百块钱,如果这个拿到5000块钱,也就是一二百块钱,比交社保费少多了。

如果进一步说我们可不可以再优化税率,现在七档税率,如果减到五档行不行?把25%、35%或者45%渠道好不好?3%、10%、20%、30%、40%,五档熟虑可不可以考虑,我觉得值得讨论。还有经营所得,经营所得的普及超额税累计税率不变,但是税率的集聚拉大,适用最高税率的应纳税所得下限提高到50万块,可以预判,它的税负肯定是下降的,这对个体经营者、个人独资企业肯定是有好处的。但是这有一个问题,这一部分所得和综合所得的税负要不要有一个平衡,综合所得最高的税负是45%,经营所得是35%,差10个百分点是否合适,需要考虑。另外还要和企业所得税有一个平衡,企业所得税的税率是25%,如果假定税后分红再争个人所得税,总体税负是40%。但是现在对小微企业又减半征收个人所得税,年应纳税所得额不超过100万,实际税负是10%,这要不要考虑?我认为要考虑。

综合所得,现在的方案提出提高到5千块钱,是否合适,我认为需要通过多方面的因素来测算。比如现行税法规定的各种分项所得都有扣除项目,工资有扣除项目,劳务费有扣除项目,稿费有扣除项目,特许权使用项目也有扣除项目,这都要考虑,在这个基础上形成新的。光考虑这几个扣除还不行,要考虑2010年以来工资增长了,物价上涨了,居民消费支出的情况也变化了。至于说是按照平均数还是按照刚才孙老师说的基本生活的必须部分来计算,我觉得这都可以进一步探讨。但是按照中国的传统,好像一般只能上不能下,或者是顶多是适当控制一点,但是要让它降下来,可能难度比较大,从增量上来考虑问题。但是孙老师提出的问题值得研究,要考虑。

另外,不光要考虑这些,还要考虑到不光是调扣除额,还调税率的集聚。把3%的适用范围扩大了,这也是减负。所以不要光盯着前面的基本扣除,另外还可能是纳税人申报主体变化了,一个变两个,我和我夫人可以联合申报,如果把我儿子算进来,可以家庭三个人申报,还要考虑这样的一些因素。

另外,考虑到和现行的相关制度的衔接。比如现在提出了教育扣除,在教育方面有很多财政扶持,助学金、奖学金、助学贷款,那边拿着助学金、奖学金,这边再扣除,是不是合适?这个恐怕也要统筹考虑,不能好处都让你一个人拿,不能太多的享受重叠优惠。职工教育经费、培训经费也是,有的由企业出,有的是职工自己出,是不是要有一个区分,哪些可以扣,哪些不能扣,按什么标准扣。这恐怕都要有一些限定。大病保险也是,现在有医疗保险,还有大病保险,还有一些其他的社会救助措施。有的是从财税角度出发,有的是从社保角度出发,有的是从民政角度出发,不能重复的享受这么多。跟刚才说的教育扣除一样,要有一个统筹考虑。住房方面也是,租金、利息要考虑,但是和现在的住房公积金制度怎么衔接,跟住房贷款制度怎么衔接,公租房制度怎么衔接?这些东西都是有税收优惠的,优惠上面再加优惠,这中间的管理怎么协调,所以我觉得像这些问题都需要仔细的考虑,明确具体的项目具体范围和标准,如果实在不太好细化,粗犷一点也不是不可。可以做一个综合性的扣除,这也是一个考虑。

还有这次法案当中提出增加反避税条款,我认为这是很必要的。因为现行个人所得税法、现行征管法里有这方面的不足,增加这样的条款有利于加强个人所得税的管理。也不排除将来在修改征管法的时候把这类条款并到征管法里,我觉得那样可能会更好一些,不要把每一部税法里都写上同类的内容,能放在征管法里就更好。

从改革的步骤来看,刚才两位老师也谈到了,改革的任务是相当的繁重,而且个人所得税的改革涉及的面比较宽,难度比较大,需要反复的研究论证,并且征求全国人民的意见,而不是几个人或者少数人的意见,再提交全国人大常委会讨论,甚至我认为有必要提交全国人大讨论,那就到明年4月了。这么大的一个法律修改,我觉得常委会力度不够。在这样的情况下,如果要在今年之内全部完成上述任务,难度可能是非常大。我们可不可以分步走?这样可能更积极稳妥一点。我的建议是分两步走,第一步是先小改,作为应急措施,参照2011年修改个人所得税法的做法,在调查研究论证的基础上先调整工资薪金所得的个人所得税,比如经过测算提高一下基本费用的扣除额,调整税率的结构,并且把按月征收改为按年征收。这样做的好处是什么?操作上比较简单,立法工作所需要的时间比较短,讨论过程当中的阻力相对比较小,因为大家比较关注这个,你先集中精力解决这个问题,可能阻力会小一些。如果比较乐观估计,全国人大常委会再审一次两次就有可能通过,在今年之内就推行,我觉得应该是有可能的。因为刚才孙老师已经介绍了,工薪所得是我们国家个人所得税最主要的来源,这几年都占2/3,2017年的数据也是2/3,没有太大变化。这是大头。

另外从纳税人的人数来说,虽然没有公布,但是可以通过各方面的角度来推测,应该也是大头。因为其他的几个项目,收入很少,而且缴纳的那些项目的个人所得税人数相应也不会太多,稿费不是人人都有,劳务报酬也不是人人都有,而且也不是每个月都有,至于特许权使用费也不是一般人能她到的收入。所以集中精力先把大头的问题解决了,可能能够缓解主要的矛盾。

第二步是大改或者是全面的改革,调查研究论证,完成综合征收为主的方案,在立法程序上参照企业所得税立法的做法,在今年先由国务院提交全国人大常委会审议,明年3月提交全国人大审议,通过以后从明年,准备工作来不及的话就后年,准备工作必须充分,刚才孙老师已经把征管上的难度讲出来了,我认为讲的很好。所以税务机关要做大量的准备工作,稳稳当当的,稳稳妥妥的,不要上来以后这儿冒烟,那儿着火的,涉及到千家万户的老百姓,众怒难犯,别着急,当然现在信息化技术提高了这是有力条件,国地税合并更是有力条件。所以在时间安排上我主张分两步走。

责任编辑:刘丹阳


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