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PPP打破“一亩三分地”构建“统一大平台”的时机已经到来

2019-05-08 16:26 中国经济导报-中国发展网
PPP 政府投资条例

摘要:近年来,随着PPP模式的火热,PPP项目盛行“两评一案”论证(物有所值评价、财政承受能力评价和PPP实施方案),部分项目单位和地方政府将“两评一案”论证作为独立于可行性研究的必经程序,甚至出现了“两评一案”替代可行性研究的现象。纵观“两评一案”的内容,本质上也是项目可行性论证的重要组成部分,离不开项目其他“子系统”的支撑。

徐成彬

廿年磨一剑,出鞘风雷动。

《政府投资条例》经过20年的研究起草、广泛征求意见及修改完善,经国务院常务会议审议通过正式颁布(国务院令712号),决定于2019年7月1日起正式施行。这是我国政府投资领域第一部行政法规,也是继《企业投资项目核准和备案管理条例》(国务院令673号,2017年2月1日起正式施行)之后,我国投资项目管理领域的又一重大立法成果。《政府投资条例》的出台对依法规范我国政府投资行为具有里程碑意义。

立法是一个复杂、严谨且漫长的过程。在立法机关(全国人大及其常委会)尚未颁布投资领域基础法律的条件下,由国务院先行制定出台行政法规,将各类固定资产投资活动纳入统一的法律框架内,不仅是新时代深化投融资体制改革的现实需要,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。

准确识别政府投资与企业投资行为

翻开新鲜出炉的《政府投资条例》,回顾执行两年的《企业投资项目核准和备案管理条例》,我国各类政府投资和企业项目的管理工作已经、正在和即将进入法治轨道,很多被扭曲甚至相互冲突的部门规章亟需依法正本清源。近年来,政府和社会资本合作(PPP)项目发展火热,一些困扰PPP项目投资建设规范管理的关键问题也可以拨云见天了。

《政府投资条例》定义了政府投资的内涵,即“在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资活动,包括新建、扩建、改建、技术改造等”。可见,判断项目是否属于政府投资,关键要看项目是否涉及国家预算资金的安排,包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算等。只有在项目的全生命周期均不涉及国家预算资金安排,该项目才属于严格意义的企业投资。

PPP项目是政府投资项目还是企业投资项目?PPP模式在一定程度上突破了传统的公共部门(政府)与私人部门(企业)的分工边界,提升了公共产品供给效率,但从项目资金来源看,PPP项目不是完全独立于政府投资和企业投资的“第三条道路”,本质上只是政府投融资体制和管理机制的创新,需要遵循《政府投资条例》等法规约束。因此,PPP项目建设的必要性、可行性等重大事项必须由政府决定或认可。

PPP项目若涉及政府资本金注入,应按照政府投资项目进行规范管理,按照《政府投资条例》的规定在立项环节严格实行审批制。PPP项目若在建设和运营环节涉及财政资金投入,则要严格执行财政监管和绩效考核。如果PPP项目是通过特许经营模式实施,并在全生命周期都不使用国家预算资金,这种情况下应遵循《企业投资项目核准和备案管理条例》的相关规定。

强化政府投资决策咨询的可行性研究

《政府投资条例》要求加强政府投资项目的前期工作,严格审查项目建议书、可行性研究报告和初步设计,重大政府投资项目要坚持专业机构评估、专家评议和公众参与机制。投资概算是控制政府投资项目总投资的依据,但投资概算不得超过经批准的可行性研究投资估算的10%,否则要求重新报送可行性研究报告。因此,政府投资项目需要围绕可行性研究报告,充分论证建设内容、建设规模和建设方案,并按照相关法律法规、技术标准要求,系统分析经济、社会、环境等方面影响,形成综合评价意见作为投资决策依据。

可行性研究在中国的引入和发展已有30多年的历史。早在1985年,国务院批准了原国家计委报送的《关于加强中国国际工程咨询公司的报告》,明确中咨公司负责对国家大中型基本建设和限额以上技术改造项目的可研报告及工程设计进行评估,提出意见后再确定是否列入国家计划,这是对建设项目决策程序的重大改革。可行性研究论证制度的建立与实施,不仅使得我国投资建设领域迈上了决策民主化科学化的道路,也使得工程咨询进入了服务于国家投资决策的新阶段。特别是2002年,中咨公司组织编写并由原国家发展计划委员会发布的《投资项目可行性研究指南(试用版)》,成为我国可行性研究规范工作的重要里程碑。

近年来,随着PPP模式的火热,PPP项目盛行“两评一案”论证(物有所值评价、财政承受能力评价和PPP实施方案),部分项目单位和地方政府将“两评一案”论证作为独立于可行性研究的必经程序,甚至出现了“两评一案”替代可行性研究的现象。纵观“两评一案”的内容,本质上也是项目可行性论证的重要组成部分,离不开项目其他“子系统”的支撑。

因此,PPP项目的“两评一案”专题论证,应该像土地预审、节能审查、压覆矿产资源论证等专题报告一样,统一纳入可行性研究的总体框架体系,鼓励开展投资决策综合性咨询。对于政府资本金注入的大型复杂PPP项目(如城市轨道交通项目),在可行性研究报告批复之后,可以深化论证项目实施方案;对于相对简单的PPP项目(如污水处理项目),鼓励将实施方案纳入可行性研究报告一并联审。

依法完善在线平台项目信息统一管理机制

发挥投资项目在线审批监管平台(简称在线平台)的“放管服”统领作用,是《政府投资条例》的突出亮点。

《企业投资项目核准和备案管理条例》和《政府投资条例》先后确认了在线平台的法律地位,链接了分散于各级政府部门的“项目信息孤岛”,从根本上打破了投资项目管理的“条块分割藩篱”,有利于依法从微观上统一审批和监管各类投资项目,从宏观上及时跟踪投资动态、科学调控政府和市场主体的投资行为。

PPP项目通过基础设施建设,为社会提供公共服务,涉及项目储备、投资决策、施工建设、运营维护和移交等环节,强调信息公开和全程监管,更不能脱离投资项目在线审批监管平台而“自立门户”。

近年来,我国各级政府部门热衷于建立名目繁多的PPP项目库。其实,相对于一般投资项目,PPP项目投资决策和监管程序更为复杂,更离不开以可行性研究为核心的投资决策综合咨询和工程建设全过程咨询。但遗憾的是,有关部门缺失项目基本建设程序的深入理解和项目管理专业能力,却将PPP项目库看作自家的“一亩三分地”,未经严格的系统论证、多部门的联合审查和全过程监管,仅凭流于形式主义的“物有所值评价”和财政承受能力论证,众多PPP项目就可以戴上“入库”光环。因此,近年大量PPP项目被清库或夭折流产自然难免。

根据颁布实施的投资项目管理两个条例,全国投资项目在线审批监管平台将肩负整合各类投资项目库、实现投资项目全过程管理的重任,建立全国PPP项目信息监测服务平台势在必行。PPP模式不断规范发展到今天,依法拆除部门“小金库”、建立统一“大平台”的时机终于到来。

(作者系中国国际工程咨询公司研究中心副主任)

责任编辑:宋璟


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