9地能耗上升被发改委点名的背后

前段时间，国家发改委罕见地在例行新闻发布会上对9个省区直接点名：青海、宁夏、广西、广东、福建、新疆、云南、陕西、江苏9地上半年能耗强度同比不降反升！此外，还有10个省份的能耗强度降低率未达到进度要求。

这意味着有一半以上省份上半年“双控”目标未能完成。

对能源消耗总量和强度进行“双控”，一直是这些年我国解决资源约束趋紧、从源头上减少污染物和温室气体排放的重要举措，也是倒逼经济发展方式转变——特别是提高资源利用率、实现清洁生产的有效抓手。自“十一五”首次将单位GDP能耗作为经济社会发展的约束性指标考核以来，我国能耗强度15年来已经降低不少。

2021年是“十四五”开局之年，整个“十四五”的单位GDP能源消耗下降目标是13.5%，其中今年的单位GDP能耗目标为降低3%左右。

发改委“着急”是有道理的：上半年半数省份都没有达到预期能耗控制进度，其中9个还不降反升——这将影响到全年乃至整个“十四五”期间能耗“双控”目标的实现。

不懂就问，啥是能耗“双控”？我国目前是啥水平？

以能源消耗强度(“单位GDP能耗”)和能源消费总量(“能源消费上限”)为组合的能耗“双控”目标，已成为过去15年中国能源转型和低碳发展的重要指挥棒。

过去40年，我国单位GDP能耗年均降幅超过4%、累计降幅近84%，节能降耗成效显著，能源利用效率提升较快。特别是从“十一五”规划首次把单位GDP能耗强度作为约束性指标提出以来，我国已持续推动能耗强度下降达15年之久，累计能耗强度降低幅度已超3成。

随着经济快速增长，我国一次能源消费总量也持续增加，对比一次能源消费总量增速和GDP增速可见，大多数年份的能源消费增速低于GDP增速，因此我国能源强度仍呈下降趋势。

我国能源强度的下降主要由两方面的因素驱动：

1、经济结构转变经济结构转变，主要体现为二产占比下降、三产占比提高。国际能源署的《世界能源展望中国特别报告》中提到，中国服务行业每个增量的单位能耗比工业低13倍。

2、能效管理改善能效管理改善，尤其是高能耗行业的能耗下降。近年来，工信部、市场监管总局每年都会公布重点用能行业能效领跑者名单，以此鼓励各行各业特别是关键的钢铁、石油化学等领域加强节能降耗、强化用能管理。2020年的“领跑者”名单包含了65家企业，均为同行业中能耗最低的企业。

但是,目前我国能源消耗总量仍较高，横向对比各国2017年的能源强度，我国较世界平均水平仍有差距。若采用汇率法，我国能源强度是世界平均水平的1.8倍。若采用购买力平价法，我国的能源强度也是世界平均和美国的1.3倍，是欧盟和日本的1.7倍。

从美国经验来看，随着三产占比的提升、主要产业能耗的下降，单位GDP能耗也呈现出长期下降的趋势，且近年来的年均下降速度并未放缓。

对比各国终端用能的部门构成，中国的能源消费大幅集中于工业，虽然工业耗能呈现出下降的趋势，但仍然高于世界平均水平。

因此，我国的能源强度还有下降空间，在经济结构继续调整、能效管理继续优化的驱动下，单位GDP能耗强度持续下降的大趋势不会变。

回到开始，被点名省份为啥没完成“作业”？ 

从《2021年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》中看出，青海、宁夏、广西、广东、福建、新疆、云南、陕西以及江苏9个地区在能耗强度降低进度目标上为一级预警；在能耗总量控制方面，青海、宁夏、广西、广东、福建、云南、江苏以及湖北8个地区为一级预警。上半年能耗强度降低以及能耗总量控制未达标省份数量比一季度统计的结果均增加2个。其中浙江省在半年度的双控目标完成情况取得了明显的进展，预警从“双一级”调整为“双二级”，其余省份并未出现改善，个别省份出现了恶化情况。

图片源自：国家发改委官网

上半年能耗强度上升的省份中，不乏江苏等经济发达地区。厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强接受媒体采访时表示，在去年较低基数的基础上，今年经济复苏的形势比较好，能源电力需求普遍增长，这可能带来一些经济发达地区能耗强度的上升。

数据显示，今年上半年江苏全社会用电量达3384.8亿千瓦时，比2019年及2020年同期分别增长14.6%及20.3%。

对于经济总量排名相对不太靠前的省份而言，上马“两高”项目的现象更为普遍。有分析人士指出，疫情后各地要恢复经济，缺少高新科技增长点的地区，扩张发展“两高”产业产能的冲动还比较大。

今年中央第七生态环境保护督察组向广西壮族自治区反馈督察情况指出，在未完成“十三五”碳排放强度控制目标，六大高耗能行业能源消费量占比、煤炭消费量占比持续增加的情况下，广西“十四五”上马“两高”项目冲动依然强烈。水泥熟料等高耗能行业产能持续扩张，12个在建项目产能达1734万吨，是“十三五”增量的2.9倍。

云南也存在类似的情况。不久前，中央第八生态环境保护督察组向云南省反馈督察情况，其中指出，“两高”行业产能控制不力，因能耗双控任务完成不力被国家有关部委预警提醒。

林伯强说，“像云南、广西等省区，水电资源丰富，‘两高’行业有从经济发达省份转移过去的趋势，当地政府出于经济增长的考虑，甚至可能对“两高”项目给予优惠和扶持政策，带来能耗强度的上升。”

值得注意的是，在6月全面禁止虚拟货币挖矿之前，青海、新疆、云南、广西、内蒙古、四川等电力资源大省几乎承载了全球虚拟货币挖矿的一半产能，能源消耗巨大。

能耗“双控”究竟有多难？ 

我国是一个人口众多、资源相对不足的国家，人均能源资源拥有量较低。国家能源局有关负责人介绍，经初步研究预测，为实现“单位GDP能源消耗降低13.5%”的目标，“十四五”时期，我国将以年均2%左右的能源消费增长支撑5%左右的GDP增速，经济社会发展对能源消耗的依赖程度进一步降低。

初步测算，“十四五”期间，单位GDP能耗降幅每扩大1个百分点，每年可减少能源消费0.5亿吨标准煤以上，相应减少二氧化碳排放1亿吨以上。

当前我国经济结构中第二产业比重、高耗能产业比重仍相对较高。“单位GDP能耗下降目标将推动第二产业比重下降和第三产业比重上升。”国网能源研究院副总经济师单葆国分析，这一目标将推动钢铁、有色、建材、化工等传统高耗能行业加快转型升级，还有利于提升高技术制造业和装备制造业等能耗较低行业的比重。

随着碳达峰、碳中和目标的提出，能耗“双控”目标将继续成为“十四五”期间驱动中国低碳发展的重要动力。但2020年底多省出现达标困难和“拉闸限电”的局面，也使得双控目标的设计和效用亟待得到更多重视。

“一个能源体系的好坏，首先就是看能效。”中国工程院院士杜祥琬此前对记者表示。他指出，能耗“双控”开展以来，中国能耗强度持续降低，但同时，中国单位GDP能耗仍是世界平均水平的1.5倍。若能进一步降到1.0，每年至少可减少十几亿吨标准煤消耗。

能源基金会首席执行官兼中国区总裁邹骥指出，目前中国碳排放正在走向峰值前的平台期，能耗强度目标在现阶段能发挥的作用很大，“当下化石能源占到了总能源消费的80%以上，碳排放巨大。所以目前控制能源总量、能源强度和控制温室气体、二氧化碳还是挂钩的，二者具有较强的正相关关系。”

但在多位业内人士看来，能耗“双控”并非简单“一停了之”，也不是一味拒绝化石能源项目。

“化石能源富集区希望将资源优势转化为经济优势，带动地方发展及能源资源高效利用，思路有其合理性。但问题在于如何转化，不能以简单粗放的方式，让低端产业占用过多能耗指标。”石油和化学工业规划院副院长李志坚举例，近年来，焦化、合成氨、烧碱、电石等传统高耗能产业在内蒙古大批上马，部分产能并非国家鼓励的清洁高效利用方式，甚至有部分产品在东部地区迫于节能减排压力已关停淘汰。表面上看，这些项目对地方经济有贡献，但如果仅仅是简单复制、转移，从全国布局来看并没有真正提高发展质量，不但浪费地方用能指标，还留下大量排放，得不偿失。“所以，能耗双控不是盲目停止发展耗能项目，而是要把产业要素尽量向高端方向集中，实施高质量发展，在耗费同等能源资源的条件下创造更多价值。这就要求地方政府根本转变发展思路，双控不是节能一个部门的事情。”

邹骥提到，目前占中国碳排放量20%左右的内蒙古、新疆、甘肃等几个能源大省的碳排放还在增长。他认为这些省份仍需要实现排放和经济增长的逐步脱钩，需要严格控制能源强度，倒逼经济结构的转型和发展路径的创新，“如果它们能实现经济结构的多样化，不要靠煤吃煤，能耗强度也就下来了，这也标志着当地的经济现代化。”

下一步该往哪走？

“我国工业上先进节能技术的普及率平均不到30%，而且还有不少亚临界机组。投入资金进行技术改造，可以有效提高能效。”中国能源研究会学术顾问周大地说。

单葆国介绍，据初步测算，未来随着技术节能、结构节能、管理节能的持续推进，2030年我国单位GDP能耗有望较2020年下降30%左右。尽管潜力巨大，也要看到2025年完成“单位GDP能源消耗降低13.5%”的目标，仍然面临一定的困难和挑战。

国家能源局有关负责人分析，首先，我国正处于工业化、城镇化快速发展阶段，居民生活、交通等领域用能持续增长，能源消费将保持刚性增长态势；其次，节能潜力挖掘难度增大，成本低、见效快的节能技术和工程已普遍应用实施，一些最新技术投资大、应用少，企业节能潜力收窄；此外，我国经济结构中第二产业比重较高，高耗能产业比重较高，再加上用能结构依然以煤炭为主，而煤炭的终端利用效率又较低，能源利用方式还比较粗放。

降低单位GDP能耗的过程中，毫无疑问，要重点控制化石能源消费、加快发展非化石能源。“十四五”规划纲要也提出，“非化石能源占能源消费总量比重提高到20%左右”。

在单葆国看来，这是一个由增量替代到存量替代的长期过程，化石能源还不太可能马上退出，需要科学合理地用好化石能源，实现化石能源与非化石能源之间的有序衔接，“要统筹好发展与安全的关系，坚守能源安全底线，能源供应不能出现大的缺口；也要统筹好存量与增量的关系，不能‘急刹车’‘急转弯’，在增量上要符合技术路线需求，存量上要加大清洁低碳改造利用。”

工业、建筑、交通等领域是节能减排的重点行业领域，其中工业领域能耗占全社会能耗的60%左右。为确保如期完成“十四五”目标，国家能源局有关负责人说，重点开展的工作之一就是要在重点行业领域推动开展节能改造，提高能效标准，鼓励清洁高效用能。

与此同时，还要提升终端用能电气化水平。“电能的终端利用效率在所有能源中最高，可以达到90%以上。在终端用能环节推动电能替代化石能源，有助于促进单位GDP能耗降低。”单葆国介绍，相关研究表明，1990—2020年，我国终端电气化水平每增加1个百分点，单位GDP能耗下降约2.8%。

当前，我国电气化进程总体处于中期中级阶段，2020年电能占终端能源消费比重为27%。单葆国分析，在能源清洁低碳转型的大背景下，我国电气化水平将加速提升。预计到2030年，我国电气化水平将达到38%左右。

完成单位GDP能耗降低目标，也离不开能耗“双控”制度的强化和完善。国家能源局有关负责人表示，“十四五”期间，将加强产业布局和能耗双控政策衔接，推动地方实行用能预算管理，严格节能审查，坚决遏制“两高”项目盲目发展，优先保障居民生活、现代服务业、高技术产业和先进制造业等用能需求。

据悉，国家发改委正会同有关部门，抓紧制定完善碳达峰碳中和“1+N”政策体系。下一步将进一步完善和强化能耗“双控”制度，制定出台三年工作方案，坚决遏制“两高”项目盲目发展，坚决把不符合要求的“两高”项目拿下来。

同时，国家发改委近日下达中央预算内投资23亿元，支持重点行业领域节能减碳改造、产业园区能源利用优化、减碳技术创新示范、城乡建设低碳转型、资源再生减碳以及海水淡化等重点项目建设，助力实现碳达峰、碳中和目标。（中国经济导报 中国发展网 刘丹阳综合报道）

文中图片除注明外均源自《2020年全球及中国能源结构、能源强度现状分析及预测》报告

参考资料：

《2020年全球及中国能源结构、能源强度现状分析及预测》，2020.8，绿色产业洞察

《国网能源院专家：加快形成能源节约型社会》，2021.8，国际能源网

《商品期货影响点评：双控政策压力骤增》，2021.8，东证衍生品研究院《多地屡屡超标，能耗“双控”漏洞大面积浮现》，2021.1，中国能源报

《单位GDP能耗降低13.5% 加快形成能源节约型社会》，2021.8，人民日报

《能源“双控”目标能否继续驱动“十四五”低碳转型？》，2021.3，南方电力公司

《发改委再强调遏制“两高”项目盲目发展 9省份上半年能耗强度不降反升》，2021.8,21世纪经济报道

《多地齐陷能耗总量超标困局》，2021.11，中国能源报

《2020年全球能源消费量同比创纪录下降4.5%》，2021.7，中国煤炭报

《能耗“双控”须臾不可放松上半年9个省（区）能耗强度同比不降反升》，2021.8，中国经济网