美国钢铁产能迎来大幅扩张，制造业真能回流？

6月4日起，美国将进口钢铁和铝的关税从25%上调至50%。作为美国进口钢铝产品的主要来源国之一，加拿大业界对特朗普钢铝关税加倍计划表示强烈反对。图为在加拿大不列颠哥伦比亚省德尔塔一处钢材厂，卡车运送钢材产品。新华社  

中国发展改革报社记者 | 季晓莉

目前钢铁业成为美国总统特朗普眼中炙手可热的行业之一。他今年在美国钢铁公司（U.S.Steel）的一家工厂集会上表示：“强大的钢铁产业不仅仅关乎尊严、繁荣和自豪感，最重要的是关乎国家安全。”

炼钢业是特朗普美国新工业经济愿景的核心，他希望利用进口关税来迫使制造商和消费者购买更多美国制造的产品。近期，特朗普又将钢铁关税扩大到更多进口产品，并将关税税率提高1倍至50%。贸易保护主义使美国国内钢铁生产商增加了市场份额，进口产品的空间被压缩。

美国钢铁业迎几十年来最大产能扩张

美国是全球钢铁主要市场中唯一供给偏紧、依赖进口的地区。全球钢铁市场长期处于供给过剩状态，而美国作为目前全球第三大钢铁消费国，因产业结构调整、劳动力成本高企等因素，本土产量长期难以满足需求，进口依赖度高。

据美国国际贸易委员会数据，2024年美国钢铁进口量约2622万吨，占美国钢铁消费量约30%，是全球最大的钢铁进口国。加拿大、巴西和墨西哥是前三大进口来源国，合计贡献超50%的进口量；韩国和越南亦为重要的进口来源国，其中越南自2016年以来占比明显增加，当前贡献约5%的进口量。尽管贸易保护政策在短期内对美国钢材进口量有抑制作用，但长期看，当前美国钢材进口量较2000年并未出现明显下降，或与相关政策的豁免范围扩大、第三国转口贸易盛行等因素有关。

特朗普政府于今年2月颁布修订后的232条例，明确自3月12日起取消所有豁免，对所有进口钢铁征收25%的关税。关税正式实施后的4月，美国钢铁进口量环比减少17%、同比减少26%至188万吨，创下2021年2月以来的最低水平。

到了6月初，特朗普签署公告宣布自6月4日起上调进口钢铁关税至50%，旨在进一步保护本土钢铁产业；8月下旬，美国商务部正式宣布对墨西哥等10个国家的钢铁产品加征反倾销与反补贴税，总额高达29亿美元，标志着美国钢铁贸易保护主义进一步升级。

关税使得美国钢铁生产商可以提高价格，而不必担心客户流向价格更低的进口产品，从而赋予了这些企业更大的定价权，美国钢价要比外国市场高出多达400美元/吨。这一度提振美国国内钢铁价格，但据标普全球大宗商品（S&P Global Com-modity Insights）旗下普氏能源资讯（Platts）的数据，目前热轧钢板的现货市场价格约为820美元/吨，自8月初以来下跌了5%。

目前，美国钢铁业正迎来几十年来最大的炼钢产能扩张，新钢厂纷纷落成，将为美国市场增加数以百万吨计的钢铁供应。在日本制铁（Nippon Steel）今年6月收购美国钢铁公司，并承诺投资140亿美元用于新建一座钢厂和改造旧厂房后，这家历史悠久的美国钢铁企业获得了生机。美国最大的钢铁制造商Nucor、Steel Dynamics和Ar-celor Mittal也扩大了在美国的生产。韩国钢铁制造商现代制铁（Hyundai Steel）和浦项（Posco）希望在路易斯安那州建厂，为现代（Hyundai）在美国制造的汽车供应钢材。

维持钢铁消费繁荣需要制造商增加钢材采购或在美国建立更多工厂。但目前关税带来的制造业回流效应尚未完全显现。在需求疲软的挑战下，如何找到足够多的客户成为亟待解决的问题。但中金公司分析认为，特朗普政府积极推进制造业回流，众多国际公司纷纷宣布加大在美投资，未来制造业回流带来的厂房、配套仓储设施等非住宅建筑投资有望进一步增长，为非住宅用钢需求提供较强支撑。

美国钢铁业的百年兴衰历史

美国曾经是世界钢铁第一强国。在美国近代钢铁工业起步的1860年，铁路里程已经高达4.9万公里，先于钢铁半个世纪超过了英法德等国的总和。铁路以及海运、内河航运带动的交通物流连结各行各业：铝业、玻璃、汽车、机械、电气、军工、造船，以及随后出现的航空、汽车、家电、食品罐头……这让美国从能源矿产直到终端制造编织起了一张细密的产业大网，钢铁在其中无孔不入，搭建起现代文明前所未有的大工业模样。

这一阶段，美国的保护主义确实发挥了作用。1873~1890年间，美国针对英国钢铁制品的关税从未低于50%。正如特朗普在就职演讲中推崇有加的美国前总统威廉·麦金莱所说：“我们领到的这些（产业领先的）奖杯，都经过数十年的关税保护。”到19世纪90年代末期，此时正是麦金莱任内，随着美国钢铁制品竞争力的逐步领先，对进口钢材的关税开始逐步放宽。

美国的钢铁工业到二战时期登峰造极，累计产量达到4亿吨，比一战时多了整整25倍，是前苏联的5倍、英国的7倍、日本的12倍。1945年，美国钢产量占全世界总量的63.92%。二战后20多年，美国钢铁行业依旧平稳发展，产量在波动中仍在不断推升，投资也持续增加。朝鲜战争和越南战争刺激了钢铁需求，产能利用率在大多数时间里都处于80%上下，最高甚至可达100%。

1965年建成的美国圣路易斯不锈钢大拱门，至今仍然是西半球最高的人造纪念碑；1973年竣工的世贸中心，则是钢框架套筒结构。这些都是美国钢铁业的地标，但此时全行业已经陷入“船大难掉头”的困境，过早锁定的技术路线日益僵化，美国钢铁企业和工会有了舒适区，对内沉湎于福利和补贴，对外排斥进口和技术，曾经的先发优势渐渐被逆转。

20世纪中叶，美国钢铁企业依然依赖平炉炼钢技术，但到了1970年，日本和欧洲已经开始普及更高效的氧气顶吹转炉，而美国的普及率还不到一半。1973年，日本的钢铁工业全员生产率已是美国的1.43倍。1975~1980年，日本连铸技术的普及率一直保持在美国的3倍以上。当这些技术更先进、更为价廉物美的钢材畅销全球乃至出口到美国市场时，美国的优势渐渐削弱，到1978年，美国炼钢的能源成本已是20世纪70年代初的4倍。

面对自身衰退与外部竞争，美国钢铁企业却更热衷于促使国会通过钢铁工业保护法案，设立贸易壁垒，以此抑制进口钢材的冲击，不断打着环保、研发、融资担保等名义，寻求政府的补贴和扶持。

美国还将贸易壁垒向产业链下游延伸，自1981年5月起实施的“汽车自愿限额协议”，促使日本各大汽车公司不得不在美国投资建立合资汽车厂。美国又在1984年推行“钢材自愿限额协议”，压制日本车企采购本国钢材，并逼迫日本在美合资兴办钢铁企业，再将产品供应美国的合资汽车厂。

随着金融市场的热度逐渐盖过实体经济，美国钢铁巨头往往将利润用于维持高股息和短期股东回报，而非技术升级。1970~1990年，美国钢铁公司的研发投入占比不足1%，部分年份甚至只有0.5%~0.6%，而同期日本企业研发投入在3%~5%。1978年美国钢铁相关设备使用超过20年的占2/3，其中近1/3使用年限突破25年。美国钢铁协会统计，1954~2003年，半个世纪的钢铁价格涨幅是220%，消费价格指数涨幅为540%，而钢铁业的平均工资涨幅突破了900%，美国钢铁公司还曾5年股价暴涨60倍。

早在1984年，美国吨钢主要投入成本就达到403美元，远高于其主要的竞争对手。日本钢铁业通过精益生产和连续铸造技术，总体成本已经低于美国30%。

特朗普试图振兴美国钢铁业，在其第一任期，已经尝试对进口钢铁加征25%关税，让部分闲置产能得以重启，本土钢材价格、就业与产能利用率也有微量增长，其中产能利用率一度从75%上升至80%。但在一时提振的背后，行业整体依然在挣扎，高端钢材的进口占比依然在30%左右徘徊，企业产能利用率在短期突破80%后又迅速回落至2024年的77%，以美国钢铁公司的花岗岩城为代表的一批生产线，在短短5年内就关闭。

“关税加征—进口涨价—产业回流—国内繁荣”的保护主义思路规避了生产关系的改革、利益集团的重组、技术攻关的土壤、产业体系的重构，也忽视了全球性力量的反制。2021年，美国本土出产的钢铁价格一路飙升，比全球市场均价高出68%，仍然没有竞争力。

特朗普的保护主义与制造业回流政策

进入第二届总统任期，特朗普升级振兴钢铁业策略，一手实行保护主义政策，一手促进制造业回流。

6月12日，特朗普宣布批准日本制铁公司对美国钢铁公司提出的149亿美元收购计划。作为条件，这家日本企业在收购过程中与美国政府签署了《国家安全协议》，美国政府将在新实体中持有“黄金股”，这是一种赋予政府对企业重大决策特殊否决权的股份。美国政府有权阻止这两家公司未经总统同意便减少或推迟承诺的投资，或将生产及就业岗位转移到美国境外，或在特定时间框架内关闭闲置工厂。

这种“控制权+投资权”模式，为后续外资投资美国制造业提供了可复制的制度框架。特朗普强调通过这一机制，美国政府实际上掌握了相当于51%股权的决策影响力。半导体、稀土、钢铁等关键行业关乎现代军事和经济的核心命脉，对于维持美国的霸权地位至关重要。他频繁干预私营企业运营，是出于服务“美国优先”叙事下的多重战略目标，反映出美国政府深层次的安全危机感。

收购完成后，日本制铁计划在3~5年内将美国粗钢产量翻倍，直接服务于美国制造业回流的钢材需求。根据美国钢铁行业相关机构分析，到2028年，在美投资的日本钢企有望实现显著的价格竞争优势。美国本土综合出厂成本预计可控制在750~800美元/吨；日本本土生产到岸成本加50%关税和运输成本，预计达到850~950美元/吨；中国进口钢材到岸成本同样受50%关税影响，加上运输费用，成本将显著上升。这意味着，美国本土化生产的日本钢企将获得每吨钢材100~150美元的价格优势，使其在美国钢材市场形成竞争力。

美国钢铁业相关人士分析，钢材成本通常占汽车制造成本的15%~20%。如果钢材成本下降150美元/吨，一辆使用1.5吨钢材的汽车可以节省约225美元成本，有助于提升美国汽车制造业的全球竞争力，进而吸引更多汽车产业链企业回流美国。类似的逻辑同样适用于家电、机械设备、军工产品等钢铁密集型产业。

美国钢铁协会数据显示，钢铁行业每个直接就业岗位可以带动上下游3~4个间接就业机会。如果粗钢产量真如计划在2028年前翻倍，仅钢铁及相关产业就可能创造20万~30万个就业岗位，并带动当地餐饮、零售、房地产等服务业需求，为美国经济提供更加稳定和可持续的增长动力。

而且，《大而美法案》（One Big Beautiful Bill Act）这部综合性法案通过税收减免、投资激励、研发支持等多重手段，力图为外资在美投资提供具有吸引力的政策环境。该政策允许企业对资本性支出进行100%的一次性折旧抵扣，这对于资本密集型的制造业企业具有巨大吸引力。例如，日本钢铁企业500亿美元的投资可以在第一年全额折旧。

《大而美法案》恢复了研发费用的即时抵扣政策。对于在美国设立研发中心的外资企业，每年的研发支出可以100%抵扣当年税款，激励企业将高价值的研发活动转移到美国，提升美国在全球创新链条中的地位。此外，境外衍生无形收入（FDII）条款为企业的出口业务提供了14%的优惠税率，相比21%的标准企业所得税率有显著优势，鼓励在美投资的企业不仅服务美国本土市场，还要积极开拓国际市场。

美国各州为了争夺外资投资，也推出了大量配套政策，包括土地优惠、就业激励、基础设施支持、人才培训等，吸引各国将更多产能向美国转移。

从稀土、钢铁到半导体行业，美国政府通过注资、收购股权等方式，逐步以“战略股东”的身份深度介入企业经营。这打破了美国长期推崇的自由市场主义导向，反映出美国政府强化市场干预的模式调整。特朗普政府的“国有化”始终锁定一个核心方向——战略性行业。

过去，美国企业的商业利益与美国的国家战略利益并不天然一致；未来，特朗普政府要有效干预企业发展方向，做到企业利益和国家利益“双赢”，这并不是美国习惯的做法。美国的战略性制造业能否顺利回流，具体效果还有待观察。