承上启下的关键五年 “十五五”如何科学谋划

中国发展改革报社记者 | 付朝欢

4月30日，习近平总书记在上海主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会，听取相关意见建议，作出重要战略指引。这场座谈会有什么重要背景？总书记的讲话释放哪些重要信息？

全国人大常委会会议动员部署“十五五”规划纲要编制工作若干重要问题专题调研，中央政治局会议分析研究当前经济形势和经济工作，国家发展规划法草案首次提请全国人大常委会会议审议，国务院常务会议学习贯彻座谈会重要讲话精神……将近期数则新闻串联起来看，更见深意。

重视当前形势的特殊性

我国五年规划编制已经形成了比较成熟定型的制度安排：在党中央集中统一领导下，由党中央提出规划建议，国务院编制规划纲要，全国人大审查批准后公布实施。

党的十八大以来，习近平总书记亲自担任“十三五”“十四五”规划《建议》起草组的组长。

2015年5月27日、6月18日、7月17日，习近平总书记先后主持召开3场座谈会，听取18个省区市主要领导同志的意见和建议，就抓好经济社会发展、做好“十三五”规划编制工作进行指导。

2020年7~9月，为了起草好“十四五”规划建议，习近平总书记面向企业家、党外人士、经济社会领域专家、科学家、教育文化卫生体育领域专家、地方党政领导、基层代表等主持召开7场专题座谈会。

习近平总书记4月30日主持召开的这场座谈会，是为“十五五”擘画蓝图的重要一笔。与10年前谋划“十三五”规划的华东7省市党委主要负责同志座谈会相比，此次座谈会的召开时间早了20多天，从中可以读出“寓紧迫感于方向感中”的深意。

“座谈会召开的时间在中央政治局会议之后不久、在‘五一’假期之前，显示谋划‘十五五’规划的紧迫性和重要性。”清华大学中国发展规划研究院常务副院长董煜在接受记者采访时表示，习近平总书记的讲话里，既有对中长期的谋划，又突出强调了当前国际形势变化对我国的影响。这种短期变化，必然会对中长期的经济布局产生影响。此时召开座谈会，是希望有关方面更加重视当前形势的特殊性，“因势利导对经济布局进行调整优化”。

习近平总书记在讲话中再次提到4月25日中央政治局会议部署的“两个坚定不移”（坚定不移办好自己的事、坚定不移扩大高水平对外开放）和“四稳”（稳就业、稳企业、稳市场、稳预期）。董煜表示，对各地而言，谋划“十五五”规划是今年的头等大事。此时召开座谈会，是希望各地将贯彻落实中央政治局会议精神的行动，与“十五五”规划的编制工作进行更紧密的结合。同时，以“十五五”这种中长期的谋划，对稳住中国经济基本面提供强有力的支撑。

记者梳理发现，5月5日起，各地陆续召开重要会议，学习贯彻习近平总书记在部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会上的重要讲话精神。仅5月9日，就有内蒙古自治区党委常委会，江西、湖南、海南、贵州、云南、陕西、甘肃等多地省委常委会，密集召开会议进行学习。

规划编制的重要方法论

在长期实践中，我国五年规划编制积累了丰富的经验。在不久前公开征求意见的国家发展规划法草案中已有总结。我们可从五年规划编制方法论的角度，来学习贯彻习近平总书记在座谈会上的重要讲话精神——

坚持国内和国际相统筹。世异则事异，事异则备变。只有准确把握世情国情党情社情，准确识变、科学应变、主动求变，方能牢牢掌握发展主动权。4月25日的中央政治局会议提到，“统筹国内经济工作和国际经贸斗争”。科学谋划“十五五”规划，要前瞻性把握国际形势发展变化对我国的影响，因势利导对经济布局进行调整优化。

坚持目标导向和问题导向相结合。目标是奋斗的方向，问题是时代的声音。“准确把握‘十五五’时期的阶段性要求，着眼强国建设、民族复兴伟业，紧紧围绕基本实现社会主义现代化目标”体现了目标导向；“突破瓶颈堵点、补强短板弱项”“在突破关键核心技术、前沿技术上抓紧攻关”“着力解决群众急难愁盼问题”，则体现了问题导向。

坚持中长期目标和短期目标相贯通。谋划“十五五”各方面的目标任务时，要“与整体目标保持取向一致性”。在董煜看来，这是把“政策取向一致性”的要求进一步拓展到规划的领域。不但短期的宏观政策要注重取向一致性，中长期的目标任务也要保持取向一致性，以保证整个国家在大踏步的前进和跬步的积累上，都能实现协调一致。

坚持全面规划和突出重点相结合。习近平总书记强调，“要统筹谋划，抓住关键性、决定性因素”。董煜认为，“抓住主要矛盾和矛盾的主要方面”不仅是进一步全面深化改革的方法论，对规划编制也有非常重要的现实意义。应运用系统思维，统筹谋划，在此基础上，每一个领域都要找到矛盾的主要方面，重点去“突破瓶颈堵点、补强短板弱项”。

坚持战略性和操作性相统一。战略问题是管长远的、管总的根本性问题。此次座谈会明确，必须把因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的战略位置。规划的生命力在于可操作、可落地。对于“十五五”规划基本思路已经谋划的促进新质生产力发展的关键性任务、基础性工程，要“深入分析论证，确保科学精准、能够如期实现”，还要“把握好节奏和进度”。

在全国大局中精准定位

座谈会上，内蒙古、上海、浙江、湖北、广东、四川、甘肃等省区市党委主要负责同志就“十五五”时期经济社会发展提出意见和建议。这7个省区市涵盖东部、中部、西部地区。

习近平总书记强调，各地区要“在全国大局中精准定位”，“在确定发展思路和战略举措时注重体现自身特色、发挥比较优势”。

记者注意到，4月25日，四川省委书记王晓晖在四川省委专题会上表示，做好规划编制，要在复杂的宏观环境中找到关键变量，在历史的纵横对比中明晰发展方位，在省情的深刻剖析中把握阶段特征。具体编制过程中，要坚持国家所需与四川所能相结合，坚持保持定力与开拓创新相结合，坚持立足当前与谋划长远相结合，在准确把握中央要求基础上深入开展调查研究，充分听取各方面意见建议，把社会期盼、群众智慧、专家意见、基层经验充分吸纳进来，努力让规划编制成为汇聚众智、凝聚共识的过程。

座谈会前一天，习近平总书记在上海考察时强调，加快建成具有全球影响力的科技创新高地。早在2007年，习近平同志在上海市第九次党代会报告中提出的"四个放在"至今仍熠熠生辉。5月6日，上海市委常委会举行扩大会议。会上，上海市委书记陈吉宁表示，要胸怀"国之大者"，坚持"四个放在"，高质量高水平谋划好上海"十五五"规划，加快建成具有全球影响力的科技创新高地。

也是在5月6日，浙江省政府党组第46次会议暨省政府第72次常务会议，传达学习了习近平总书记在座谈会上的重要讲话精神。会议强调，坚持一张蓝图绘到底，把忠实践行"八八战略"作为贯穿"十五五"规划编制全过程的主题主线，与时俱进赋予"八八战略"新内涵。聚焦高质量发展建设共同富裕示范区目标任务，以现代化先行的标准实事求是谋划好浙江省"十五五"规划。

虽然不是经济大省，迈上新征程的甘肃，展现出高质量发展的蓬勃生机和活力。"十四五"以来，全省地区生产总值连跨4个千亿级台阶，经济增速连续11个季度保持在全国第一方阵。2024年8月15日，甘肃省"十五五"规划基本思路起草工作专班会议强调，坚持开门问策、集思广益，开展"一竿子插到底""解剖麻雀"式的深钻细研，努力编制一部契合甘肃实际、顺应发展规律、富有时代特征、反映人民意愿的发展规划。

中部省份湖南，也正通过科学制定和接续实施五年规划，把"三高四新"美好蓝图变成生动现实。5月9日，湖南省委书记沈晓明围绕"扩大高水平对外开放"主题主持召开"十五五"规划专题调研座谈会，明确"持续用力打造内陆地区改革开放高地"。再往前看，4月9~18日，湖南省委副书记、省长毛伟明聚焦高水平开展"十五五"规划编制工作，连开四场座谈会。

对于各地区谋划"十五五"时期经济社会发展，习近平总书记还要求"加强规划衔接"。目前，我国的规划体系已经形成"三级四类"的内容布局。规划衔接是保障各级各类规划协调配合、形成合力的关键，也是规划法治化的重要要求。董煜认为，现阶段强化规划的上下贯通，能够试验如何通过规划衔接来更好理顺央地关系，以及如何使中央的意图更好地传递到地方中长期的部署当中去。