试以“镇级市”改革解强镇“小马拉大车”之困

中国发展改革报社评论员 | 王晓涛

今年9月25日，是浙江温州龙港市“镇改市”正式挂牌六周年。“镇改市”一直为许多经济强镇所关注，而在“十四五”即将收官、“十五五”规划编制加速推进的当下，更显示出其必要性。值得一提的是，在关于“镇改市”的探讨中，有学者大胆提出了“镇级市”的设想。

与龙港的“镇改市”相比，“镇级市”具有显著不同。龙港并非镇级市，而是从建制镇升格为省辖县级市，由温州市代管。而“镇级市”并不涉及行政级别的提升，仍旧是县辖之下的镇级单位，只是作为小城市来进行打造。事实上，一些省份也在积极进行“镇级市”的改革探索，实践中，镇级小城市按照城市对待，不仅有希望获得大量的县级管理权限，而且还有可能按照城市规模来调整人口及土地规划，进而获得更大的发展空间。

赛迪四川发布的《2025中国镇域经济高质量发展研究》显示，全国500强镇中，2023年地区生产总值超过500亿元的建制镇有20个，规模以上工业总产值超过1000亿元的建制镇有18个。事实上，截至2024年底，我国已不乏地区生产总值超过1000亿元的经济强镇。在经济发达的长三角和珠三角地区，一些强镇有了独当一面的产业，聚集人口甚至达到了一些中小城市的规模，结果“小马拉大车”的问题突出，人口集聚度、产业规模虽已远超中西部部分县城，却仍受制于镇级行政权限——土地指标紧张、公共服务配套滞后、产业政策制定空间有限，这些瓶颈让强镇陷入“想发展却没权限”的被动。显然，镇级建制已难以适应地方发展的需要，设立“镇级市”有其必要性。

镇域经济是塑造区域竞争新优势、推进城乡融合的关键环节。一方面，镇域经济是塑造区域竞争新优势的突破口和发力点。当前，城市竞争日趋激烈，区域经济竞争重心从中心城市向县镇下沉，区域间经济竞争已经由以城区为核心的单个城市的竞争加速演变为“市域为核心、县域为支撑、镇域为底座”的全域竞争，更加注重系统性、整体性、协同性。

另一方面，发展镇域经济是推进城乡融合的内在要求和必然选择。设立“镇级市”，能够通过财政资金安排、土地政策倾斜支持镇域经济发展，通过赋权明责、理顺财政、优化机构深化大镇管理体制改革。最终可以提升城镇化水平、增强经济发展活力、优化行政区划设置、促进城乡一体化发展。

当然，设立“镇级市”，面临的挑战也不容忽视，包括行政体制改革难度大、财政压力较大、人才短缺问题等。以行政体制改革为例，设立“镇级市”需要对现有的行政体制进行改革，涉及到权力的重新分配、机构调整等诸多方面，改革难度较大。如果改革不到位，可能会导致行政效率低下，出现权力滥用问题。

因此，设立“镇级市”，一方面要科学规划，以经济百强镇为基础，在设立“镇级市”之前，需要进行科学规划，包括城市的发展定位、功能布局、产业规划等。规划要具有前瞻性和可行性，确保“镇级市”的发展方向明确、目标合理。另一方面，要深入推进行政体制改革，建立健全“镇级市”的行政管理体制，明确各部门的职责和权限，提高行政效率。同时，要加强对行政权力的监督和制约，防止权力滥用。需要强调的是，设立“镇级市”要坚守“以人为本”的核心，其最终目的是让居民享受更好的公共服务，而非单纯追求经济指标，因此需同步推进教育、医疗、养老等配套设施升级，避免出现“产强城弱”“人来了却留不住”等新问题。