保护绿水青山，实现价值转换

霍中和 

4月26日，中办国办正式发布了《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》（以下简称《意见》），首次将“生态产品价值转化”以专门文件的形式进行了制度化表述。此次《意见》的出台，一方面再次强调了生态产品价值实现对于落实新发展理念、破解发展难题的重要性，另一方面也为我国“建立生态产品价值实现机制”开出药方，提出了更全方位、有针对性的政策指导。《意见》由总体要求和六大机制两部分构成，以下进行简要解读。

一、总体要求

（一）基本原则

“保护优先、合理利用”明确了开发利用生态资源的前提是要严格保护生态环境，守住生态安全底线。习近平总书记在全面推动长江经济带发展座谈会上就曾强调：“要提升生态系统质量和稳定性，保持长江生态原真性和完整性。”《意见》将“保护优先、合理利用”放在基本原则首要位置，正是为了体现其基础性地位。

“政府主导、市场运作”是我国生态产品价值实现可持续发展的核心路径。当前，我国生态产品种类多样，不同生态产品的价值实现路径成熟度不尽相同，仅仅依靠政府很难实现生态产品价值的有效转化。政府的关注点更多应该放在机制设计、市场建立、供需对接等方面，引导市场微观主体自发优化资源配置，提高生态产品转化效率。

“系统谋划，稳步推进”成为了我国生态产品价值实现工作的行动指南。与一般的工业品不同，生态产品生产过程中涉及的利益相关方较多，除了生产者、消费者和监督者，还有保护者、破坏者以及有责任提供生态产品的主体（如政府）等。不同主体有着不同的利益诉求，需要预先进行符合主体差异特征的政策设计。另外，生态产品价值实现的推进还需要明确的国土空间规划以及考虑生态产品的不同特征。所以，系统谋划、提前规划、分类施策、逐步推进，将成为生态产品价值实现机制设计的关键。

“支持创新、鼓励探索”是我国生态产品价值实现发展的不竭动力。自试点工作开展以来，生态产品价值实现领域涌现了大量优秀案例，为生态产品价值实现的全国推广贡献了丰富的创新实践。《意见》将改革创新、容错试错写进了基本原则，意在鼓励各方进一步发挥首创精神，突破现有制度障碍，努力探寻出生态保护、绿色发展、民生改善相统一的生态产品价值实现之路。

（二）战略取向

战略取向明确了生态产品价值实现对于我国高质量发展的重要意义。

第一，生态产品的价值实现是我国经济高质量发展的新动力。绿色应该成为高质量发展的鲜明底色。生态产品价值实现不仅能够体现资源环境的有偿使用，解决环境损害赔偿和丧失地区发展机遇的补偿问题，也能为我国可持续发展提供新的增长极，是落实习近平生态文明思想的重要抓手。因此，有必要将生态产品价值实现提到新的战略高度，加快推进生态产品价值实现机制建设，充分利用生态优势，转变发展思路，补齐发展短板，探索以绿色促发展的可持续新路径。

第二，生态产品的价值实现要塑造城乡区域协调发展的新格局。党的十九大明确提出实施乡村振兴战略，而实施乡村振兴战略，绝不仅仅是农村振兴而已，应该是城乡统筹发展的协调问题，其核心要义是“共同发展、共同富裕”。作为实施乡村振兴战略的有力抓手，生态产品价值实现，一方面有助于解决农村长期以来优质生态资源定价不足问题，另一方面还能满足城乡居民差异化的美好生活追求。所以，统筹调配城市、城镇、农村资源，通过更合理的分工和布局，实现资源的优化配置和更多的财富积累，将是生态产品价值实现未来的发展方向。

第三，生态产品的价值实现要引领保护修复生态环境的新风尚。建设生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来。过去，在人们的认知中，绿水青山和金山银山长期处于“对立面”。其实，要让绿水青山转化为金山银山，关键是要树立正确的发展理念，因地制宜地选择好发展道路。生态产品价值实现正是这样一条发展路径。加快建立生态产品价值实现机制，让修复生态环境获得合理回报，让破坏生态环境付出相应代价，应该是发展生态产品价值实现的应有之义。

第四，生态产品的价值实现要打造人与自然和谐共生的新方案。党的十九大报告强调的“坚持人与自然和谐共生”“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”，蕴含着丰富的思想内涵和实践要求，对于中国和全世界推动发展的变革都具有深远意义。生态产品价值实现是践行“两山”理念的重要途径。生态产品价值实现不仅是中国破解经济发展和环境保护难题、实现绿色发展的新方法，在全球范围内也是新课题。“如何克服西方工业发展的弊端，借助生态产品价值实现走绿色发展道路”需要我们持续的创新和实践，不断为全球绿色高质量发展贡献中国智慧。

二、六大机制

（一）建立生态产品调查监测机制

《意见》提出，要推进自然资源确权登记。市场交易要求有明确的产权属性和价格体系，生态产品往往由于产权不明晰，而导致市场交易困难。因此，依托自然资源确权登记制度明确生态产品权属是实现后续交易的基本前提。另外，还要划清自然资源所有权和使用权边界。生态产品除实物性资产外，还包含污染排放（碳排放权、排污权等）、资源开发（用能权、用水权、林权）等权益类资产，亟需要从法律角度厘清资产的占有、使用、收益、处分等权责利关系，同时丰富使用权类型，建立可交易的资源产权制度；要开展生态产品信息普查。掌握并动态监测自然资源和生态环境基本情况，是落实“保护优先，合理利用”原则的重要措施，也是生态产品价值实现的基本前提，亟需要通过统一部署、分步实施、整体推进，摸清家底，完成好这项基础性工作。

（二）建立生态产品价值评价机制

《意见》提出，要建立生态产品价值评价体系，并给出了价值评价体系建立的两个考量维度：生态系统功能属性和商品属性。前者侧重反映一个地区生态产品的总体数量和质量，数据可以纳入国民经济核算，后者侧重反映保护开发后可用于市场交易的生态产品价值，需要配合建立符合市场需求的价格形成机制；制定生态产品价值核算规范。由于生态系统的复杂性以及生态产品价值的多维性，定量评估生态产品的价值较为困难，对生态产品的货币化评估更难。针对未来的价值核算工作，《意见》给出了具体的指导方向，即，先以实物量核算为重点，再通过市场交易、经济补偿等手段，探索不同生态产品价值的核算；在不断完善核算工作的基础上，对于核算结果的应用成为又一核心问题。《意见》提出，要推进生态产品价值核算结果在政府决策、绩效考核以及补偿、开发、权益交易等领域的应用。价值核算不仅要体现生态保护的效果，也要成为地区各项制度设计的依据和底线。要在充分保护生态环境的基础上，规划地区经济发展道路，通过探索占补平衡、生态补偿等方式，实现“保护优先、合理利用”。

（三）健全生态产品经营开发机制

拓展生态产品价值实现模式。《意见》从生态农产品和生态系统服务两个方面提出生态产品价值转化路径建议。对于生态农产品，可以通过原生态种养和加工产业链延伸，提升产品的生态附加值。对于生态系统服务，可以通过改善人类福祉（教育文化旅游开发等）及促进环境敏感型产业（数字经济、洁净医疗、电子元器件等）发展等方式，完成生态产品价值转化；生态产品价值实现的关键环节是交易机制的建立。《意见》提出，要推进生态产品供需精准对接。通过搭建生态产品交易平台以及提升生态产品的社会关注度，扩大消费需求，推进供需对接；提升生态产品供给能力和生态产品溢价价值也是生态产品价值实现的重要环节，《意见》提出要促进生态产品价值增值。一方面，通过“生态修复+综合利用”等模式，拓展生态产品供给来源，另一方面，通过打造公共品牌、构建生态产品认证体系、推动国际互认、建立生态产品溯源机制以及支持基础设施和公共服务设施建设等，提升生态产品溢价价值；针对权益类生态资产，《意见》提出，要推动生态资源权益交易，并分别就取水权、碳排放权、排污权及用能权等，给出具体方向意见。

（四）健全生态产品保护补偿机制

除了市场交易，生态产品价值实现的另一重要方式是生态补偿。许多生态产品，往往是通过政府购买来实现其价值的，而生态补偿即是政府购买的具体方式之一。《意见》指出，要完善纵向生态保护补偿制度。参照生态产品价值核算结果、生态保护红线面积等因素，完善重点生态功能区转移支付资金分配机制；要建立横向生态保护补偿机制。在综合考虑利益分配和风险分担的基础上，按照自愿原则，探索横向生态补偿创新模式；要健全生态环境损害赔偿制度。以功能补偿为基础，推进生态环境损害成本内部化，提高破坏生态环境违法成本。

（五）健全生态产品价值实现保障机制

为了确保生态产品价值实现机制的有效建立，《意见》还从绩效考核、公众参与和绿色金融支持三个方面，对政府、社会和金融机构提出具体要求。政府方面，要建立生态产品价值考核机制，将生态产品指标纳入地区高质量发展综合绩效评价体系，根据不同的主体功能，设计不同的经济发展和生态产品价值考核指标。此外，要推动将生态产品价值核算结果作为领导干部自然资源资产离任审计的重要参考，倒逼政府落实绿色发展责任；公众方面，要建立生态环境保护利益导向机制，鼓励通过生态积分等创新方式，合力参与生态产品价值实现。要进一步完善绿色税制体系，引导社会各界节约资源、保护环境，为生态产品供给提供空间；金融方面，要加大绿色金融支持力度。随着我国生态产品试点工作的持续深入，金融支持生态产品价值实现的经验积累日渐丰富。《意见》根据不同的应用场景，详细列举了不同的金融支持方式，为后续各地落实《意见》精神，提供了可借鉴的路径。

（六）建立生态价值实现推进机制

实践经验表明，生态产品价值实现工作的推进高度依赖地方主要领导负总责的协调机制。《意见》将“加强组织领导”放在推进机制建设的首要位置，足见其对生态产品价值实现工作的重要意义。另外，根据“系统谋划，稳步推进”的基本原则，《意见》提出要中央统筹、省负总责、市县抓落实，加大生态产品价值实现工作推进力度。未来，根据《意见》精神，各地可能会出台新的政策规划，统筹推进相关工作；《意见》提出，要“推进试点示范”，主要针对生态产品价值核算、供需精准对接、可持续开发经营、生态保护补偿以及政绩考核等方面。本次《意见》将试点示范内容聚焦于先前试点经验不充分的领域以及试点推广方面，旨在进一步完善体制机制的同时，促进成熟经验推广；根据“改革创新”的基本原则，《意见》提出要“强化智力支撑”。生态产品价值实现是一项涉及自然、经济、社会、政治等相关领域的系统性工程，需要跨区域、跨领域、跨学科的高端智库和人才共同参与创新实践。同时，由于国内外关于生态产品价值实现的实践经验步伐远快于理论发展，智库的参与将有助于从理论层面凝练实践经验，从而反哺生态产品价值实现的实践工作；任何好的机制设计都需要有效的监督机制做保障。《意见》提出，要“推动督促落实”。从党政领导班子考核以及完善法律法规层面提出监督建议，为生态产品价值实现机制的建立提供了基本保障。

（作者系中节能生态产品发展研究中心执行董事、党委书记）