重庆渝北：以协同立法为引领 破解跨区域协同管理难题

中国经济导报、中国发展网讯  李平贵  记者李博报道 川渝高竹新区作为全国首个跨省共建的新区，通过探索重塑行政管理体制、创新开发建设体制，基本破除行政壁垒，初步形成了100余项“高竹经验”。川渝两省市进一步深化经济区与行政区适度分离改革，共同发布《关于川渝高竹新区行政管理事项的决定》（以下简称《决定》），推动新区依法取得行政主体资格和相应行政管理权限，实现了新区范围内行政决策、执行、监督的有机统一和高效协同，为双城经济圈建设注入了新活力，也为全国其他地区在跨区域协同立法、合作模式创新、政策标准协同、区域一体化发展等方面提供了可借鉴、可复制的先进经验。

《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》对探索经济区与行政区适度分离改革进行了专节部署，并明确“推动建设广安—渝北等一批跨省市毗邻地区产业合作园区”，川渝高竹新区应运而生。重庆市渝北区与四川省广安市在川渝两省市指导下，于2020年设立川渝高竹新区，新区是川渝两省市10个毗邻地区功能平台中唯一以“新区”命名并联合成立管理机构的功能平台、唯一可视化实体化运行的合作共建新区、唯一由两省市共同出台专项支持政策的新区。但随着新区开发建设的不断深入，新区行政管理权限不足、川渝政策差异等问题日益显现，亟须通过川渝两省市协同立法的方式赋予新区行政主体资格，为新区高效运行、改革创新、经济社会发展提供法治保障。

坚持目标导向，集聚各方合力。一是明确总体思路。围绕立法目标与背景，加强立法协同与沟通，明确新区管委会的法律地位和权限范围，推动政策协同与一体化发展，确定推动制定《决定》的总体思路，确保《决定》出台后可实施、可操作、可执行。二是探索实践路径。按照“人大决定+政府清单”的方式，明确新区行政主体资格和相应行政管理权限，为解决新区在跨省域开发运营、规划建设、要素保障等方面的困难问题提供法治保障。三是跨省联合推动。两省市发展改革委会同两省市人大经济委、人大常委会法工委和司法厅（局），以及渝北区、广安市联合组建立法工作专班，在深入开展调研并充分吸收各方意见的基础上，起草形成《决定》草案代拟稿。两省市司法厅（局）按照立法程序进行了审查，经反复论证修改，形成《决定》草案送审稿。在立法起草及审查阶段，两省市人大及政府相关部门进行了多次工作对接和集体论证修改，两省市的《决定》草案在主要内容上保持一致、立法进度上基本同步。

着眼现实需要，突出改革基调。一是重点突出立法创新。《决定》深入贯彻上位法律和政策精神，学习借鉴长三角及相关省市先进经验，创造性构建核心条款，针对性提出思路对策和制度安排。例如，《决定》明确“因川渝高竹新区改革创新需要暂时调整或停止适用地方性法规、政府规章和其他行政规范性文件的，川渝高竹新区管委会可以向制定机关提出建议，制定机关依法处理”，为新区持续探索经济区与行政区适度分离改革提供支撑。二是重点突出改革导向。《决定》聚焦固化改革成果、破解改革难题、引领改革进程，力争为全国跨省域合作提供可复制、可借鉴的经验。例如，《决定》明确了国土空间规划编制、项目核准和备案、土地管理等核心管理权，为探索建立协同机制，推动就业、医疗、养老、住房、户籍等领域政策协同取得新突破奠定基础。三是重点突出实际需求。为确保《决定》条款精准、务实、管用，系统梳理川渝高竹新区成立以来的难点堵点，在集中研究跨省域开发运行、规划建设、要素保障等问题的基础上，科学设计放权赋能和政策协同制度。例如，《决定》明确“有关国家机关在川渝高竹新区设立的直属机构和派出机构，按照各自职责依法行使行政管理权，川渝高竹新区管委会应加强统筹协调，共同探索一体化运行机制”，强化了新区管委会全域统筹协调能力，保障高效一体运行。

聚焦重大部署，推动落地落实。一是全面落实党的二十届三中全会精神。《决定》紧扣全面深化改革主题，结合新区特征，在“538”改革体系基础上，纵深推进跨省域政府投资项目一体化审批、土地一体化管理、法治共同体建设、生态环境共保联治等10个方面改革重点，着力破解项目推进缓慢、生产要素流动不畅、生态环境跨省治理机制不健全等深层次问题。二是全面落实成渝地区双城经济圈建设战略。川渝两省市聚焦党中央、国务院关于成渝地区双城经济圈建设的重大决策部署，同步出台并实施《决定》，有效规范、保障和促进新区开发建设。前期，新区在税费征管、统计分算等方面作出有益探索，形成税费征管一体化、统计分算等标志性成果，并在《决定》中具体表述。《决定》出台后，将进一步推动新区探索经济统计分算方式、建立互利共赢的税收分享机制、推进跨省域税费征管服务一体化等重点改革任务。三是全面落实建设全国统一大市场重大决策。聚焦打破行政区划对要素流动的不合理限制，推动要素市场一体化，加快建立公共资源交易平台市场主体信息共享与互认机制。《决定》明确“支持川渝高竹新区统一水、电、气等管（线）网及供应设施规划建设，统一服务标准和价格形成机制”“四川省与重庆市支持川渝高竹新区建立健全统一的政务服务标准，实现行政审批等政务事项办理结果互认”等内容，为新区融入全国统一大市场提供法律支撑。

成效亮点 

全国首个通过两省市人大协同立法方式赋予跨省共建新区行政主体资格的立法成果。地方立法是通过法定程序落实上位法律和政策，解决通达基层“最后一公里”问题的重要途径，而新区具有跨省域经济区特色，无法完全沿用传统立法路径。2024年6月21日，《决定》获川渝党政联席会第九次会议审议通过，于7月29日和31日先后在四川、重庆两省市召开的人大常委会会议上获表决通过，于8月1日正式实施。《决定》的出台意味着新区获得行政主体资格，将进一步促进新区在交通互联互通、产业集聚发展、集成政务服务等方面先行先试，探索区域一体化发展和体制机制改革创新，更好发挥探路示范作用。

全国首个支持探索经济区与行政区适度分离改革的立法成果。新区承担着探索经济区与行政区适度分离改革的历史使命，《决定》体现了经济区与行政区适度分离改革的鲜明取向，将有效帮助新区解决开发建设、改革创新中遇到的体制机制障碍。《决定》出台后，川渝两省市检察院率先行动，制定出台了关于支持和服务保障川渝高竹新区高质量发展的意见；两省市司法部门正在以新区为试点，推行“大综合一体化”行政执法改革，为改革探索提供有力支撑。

全国首个体现“政策就高、成本就低、自主选择”的立法成果。新区是川渝两省市在毗邻地区唯一一个跨省域共建、可视化实体化运行的共建功能平台，具有“一区跨两省、两省建一区”的显著特征。《决定》明确“在重点项目建设、资金安排、产业扶持、用地保障、资源配置、试点示范等方面加大支持力度，推动政策自主选择、择优使用”，为新区贯彻落实两省市支持新区“政策就高不就低、成本就低不就高”提供了法律支撑，进一步增强了新区的政策吸引力和竞争力。（重庆市发展改革委  渝北区）