郑栅洁：高质量做好“十五五”规划编制工作

高质量做好“十五五”规划编制工作

郑栅洁

习近平总书记指出，科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势。党的二十届四中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），对未来五年发展做出顶层设计和战略擘画，高屋建瓴、统揽全局、举旗定向、催人奋进，是乘势而上、接续推进中国式现代化建设的又一次总动员、总部署。国家发展和改革委员会作为宏观管理和经济综合协调部门，将认真学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，全面落实《建议》部署，扎实做好“十五五”规划《纲要》（以下简称《纲要》）编制工作，持之以恒推动经济社会高质量发展，奋力开创中国式现代化建设新局面。

一、充分认识“十五五”时期经济社会发展具备坚实基础

“十四五”以来，面对错综复杂的国际形势和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，以习近平同志为核心的党中央团结带领全党全国各族人民，踔厉奋发、迎难而上，“十四五”规划《纲要》确定的20项主要指标、17方面重大战略任务、102项重大工程项目即将胜利完成，中国式现代化迈出新的坚实步伐，第二个百年奋斗目标新征程实现良好开局。

经济实力再上新台阶，“十四五”前四年国内生产总值（GDP）年均增长5.5%，增速稳居世界主要经济体前列，预计今年经济总量将达到140万亿元左右。关键核心技术攻关取得重大进展，新质生产力稳步发展。改革开放纵深推进，一批标志性改革举措落地见效，市场活力有效激发。制造业外资准入限制“清零”，高质量共建“一带一路”成效显著。城乡区域协调并进，京津冀、长三角、粤港澳大湾区动力源作用持续增强，长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展成效显著。常住人口城镇化率达到67%，城乡居民收入比降至2.34。民生福祉持续改善，居民人均可支配收入年均实际增长5.5%、与经济增长保持同步，基本养老保险参保率提升至95%以上，各级教育普及程度达到或超过中高收入国家平均水平。美丽中国绘就新篇，构建起全球最大、发展最快的可再生能源体系，地级及以上城市空气质量优良天数比例稳定在87%左右，长江、黄河两条“母亲河”干流全线达到二类水质标准，森林覆盖率提高到25%以上。安全发展筑牢根基，粮食、能源等重点领域安全保障能力持续提升，防范化解金融风险攻坚战取得重要阶段性成果，社会稳定和安全得到有效维护。

“十四五”时期，以CR450动车组为代表的一项项重大技术装备项目取得新进展、实现新突破。CR450动车组试验速度可达450公里/小时，运营速度可达400公里/小时，是全球跑得最快的高铁。图为2025年7月9日，在国家铁道试验中心展区拍摄的CR450BF动车组。新华社记者才扬/摄

过去五年，我们始终沿着党中央明确的社会主义现代化建设新征程砥砺前行，经济社会发展取得了新的开创性进展、突破性变革、历史性成就，为“十五五”发展奠定了十分坚实的基础。这些重大成就的取得，根本在于以习近平同志为核心的党中央领航掌舵，在于习近平新时代中国特色社会主义思想科学指引。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我们有信心有能力应对前进道路上的各种风险挑战。

二、准确把握“十五五”时期的历史方位和发展环境变化

《建议》立足国内国际两个大局，对“十五五”时期我国发展所处的历史方位、面临的内外部环境作出科学分析，鲜明提出变革蕴含机遇、挑战激发斗志，展现出强烈的历史主动和深刻的辩证思维，为因势而谋、顺势而为提供了高瞻远瞩的战略指引。

“十五五”时期是基本实现社会主义现代化承前启后的关键时期。《建议》深刻指出，实现社会主义现代化是一个阶梯式递进、不断发展进步的历史过程，需要不懈努力、接续奋斗；鲜明提出“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，为谋划未来五年发展明确了基本定位。到2035年基本实现社会主义现代化，需要通过“十四五”、“十五五”、“十六五”3个五年规划来完成。其中，“十四五”是开局起步的第一个五年。经过五年的发展，在巩固全面建成小康社会成果基础上，为全面建设社会主义现代化国家新征程打下了良好基础。“十六五”是实现收官的五年。要聚力攻坚、全面完成基本实现社会主义现代化各项目标任务，确保胜利实现新时代“两步走”战略安排的第一步。“十五五”具有承前启后的重要地位。必须着眼于为基本实现社会主义现代化目标奠定更加坚实的基础进行系统谋划，巩固拓展优势、破除瓶颈制约、补强短板弱项，推动事关中国式现代化全局的战略任务取得重大突破。

“十五五”时期是在激烈国际竞争中赢得战略主动的关键时期。《建议》作出“大国关系牵动国际形势，国际形势演变深刻影响国内发展”的重大判断，既客观阐述了世界变乱交织、动荡加剧的一面，也精准识别到我国具有主动运筹国际空间、塑造外部环境的诸多有利因素，辩证分析了发展环境的危中有机、变与不变。“十五五”时期，我国外部环境面临深刻复杂变化。国际力量对比深刻调整，全球南方国家群体性崛起，成为国际秩序变革的关键力量，同时霸权主义和强权政治威胁上升，大国博弈更加复杂激烈；新一轮科技革命和产业变革加速突破，全球科技创新密集活跃，集成电路、人工智能等领域技术加速迭代、融合应用，深刻重塑产业形态和经济格局；世界经济增长动能不足，单边主义、保护主义抬头，国际经济贸易秩序遇到严峻挑战，经济全球化面临深度调整。面对错综复杂的国际环境带来的新挑战，必须积极识变应变求变，以历史主动精神克难关、战风险、迎挑战，以自身发展的确定性有效应对形势变化的不确定性。

“十五五”时期是破解高质量发展面临突出矛盾问题的关键时期。我国正处于从中等收入国家向高收入国家跨越、进而向中等发达国家迈进的关键阶段，发展条件和增长模式都发生深刻变化。《建议》深入阐述了我国长期向好的支撑条件、基本趋势和不断彰显的独特优势，有效凝聚起全社会对我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大的强大共识。同时，《建议》也清醒指出国内发展不平衡不充分的突出问题，进一步明确了加快推动高质量发展的主攻方向。国内大循环存在卡点堵点，有效需求不足，必须加快建设全国统一大市场，激发国内需求潜力，充分释放超大规模市场红利；新旧动能转换任务艰巨，传统动能支撑带动作用减弱，同时新产业新业态快速成长，必须因地制宜发展新质生产力、着力打造新兴支柱产业；民生保障存在短板弱项，就业和居民收入增长压力较大，人口结构变化给经济发展、社会治理等提出新课题，必须强化民生导向，形成经济发展和民生改善的良性循环；加快绿色低碳转型更为迫切，我国产业结构偏重、能源结构偏煤、资源利用效率不高状况仍然存在，必须加快经济社会发展全面绿色转型，确保如期实现碳达峰目标。

三、全面贯彻《建议》提出的总体要求和重大战略部署

习近平总书记在以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期，亲自谋划、亲自部署、亲自推动“十五五”规划工作，发表一系列重要讲话、作出一系列重要指示批示，党中央全会专题研究规划建议，为编制“十五五”规划指明方向、提供遵循，必将对中国式现代化建设产生重大而深远的影响。《建议》通篇贯彻了习近平新时代中国特色社会主义思想的立场观点方法，指导方针立意高远、目标展望振奋人心、任务举措实事求是，必须深入理解、准确把握《建议》精神，不折不扣贯彻到《纲要》编制实施中。

吃透精神实质，将《建议》明确的指导方针贯穿《纲要》始终。《建议》紧扣“确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展”这一历史任务，在指导思想中鲜明提出“五个以”、“两个推动”、“一个确保”的要求，即以经济建设为中心，以推动高质量发展为主题，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，以全面从严治党为根本保障，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，推动人的全面发展、全体人民共同富裕迈出坚实步伐，确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展，系统阐述了未来五年经济社会发展的思路和重点。同时，凝练提出6方面必须遵循的原则，即坚持党的全面领导、坚持人民至上、坚持高质量发展、坚持全面深化改革、坚持有效市场和有为政府相结合、坚持统筹发展和安全，为处理好经济和社会、政府和市场、效率和公平、活力和秩序、发展和安全等一系列重大关系提供了重要遵循，充分体现系统思维，有效牵引全局发展。

在《纲要》编制过程中，要完整准确全面领会各项指导方针的核心要义、丰富内涵和实践要求，善于运用中国理论指导中国实践，不断增强各领域发展的科学性、预见性、主动性，确保始终沿着正确方向前进。

把准目标方向，科学测算提出“十五五”主要目标指标。《建议》坚持五年阶段性目标和中长期战略目标贯通衔接，从经济发展、科技创新、改革开放、文化建设、人民生活、美丽中国、国家安全等7方面，系统清晰地描绘了未来五年的奋斗目标。特别是在深入研究和科学论证基础上，提出了经济增长保持在合理区间、全要素生产率稳步提升、内需拉动经济增长主动力作用持续增强、重点领域关键核心技术快速突破、居民收入增长和经济增长同步、碳达峰目标如期实现等一系列标志性要求，具有很强的时代特点和指导作用。

在《纲要》编制过程中，要坚持长短结合，全面贯彻落实《建议》提出的7方面目标，锚定2035年基本实现社会主义现代化各项目标要求，科学研究提出《纲要》目标指标体系，加强多方案比选和多角度论证。在定量测算指标值时，兼顾积极有为和切实可行，既体现光明前景、坚定信心，又充分考虑支撑条件和风险防范等因素，加强指标间平衡匹配，更好发挥目标指标对高质量发展的牵引作用。

聚焦重点领域，深化细化提出一批可操作能落地见实效的任务举措。《建议》瞄准关系全局和长远的重点问题，从建设现代化产业体系、加快高水平科技自立自强、建设强大国内市场、加快构建高水平社会主义市场经济体制、扩大高水平对外开放、扎实推进乡村全面振兴、促进区域协调发展、激发全民族文化创新创造活力、加大保障和改善民生力度、加快经济社会发展全面绿色转型、建设更高水平平安中国、高质量推进国防和军队现代化等12个方面，对“十五五”时期的重大战略任务作了全面部署，既明确各领域发展思路，又精准提出一系列创新性举措。在《纲要》编制过程中，要进一步聚焦短板最突出、需求最迫切的关键环节，抓重点、破难点、拨亮点，将《建议》提出的方向性要求细化为推动经济社会发展的务实举措。

过去四年，最终消费对中国经济增长的平均贡献率接近60%，文体、旅游、康养等供需更加丰富多元。2025年10月1日晚，一场以“家国共庆”为主题的无人机灯光秀在重庆上演，为观众献上视觉盛宴。图为当日在重庆市南岸区拍摄的无人机灯光秀。新华社记者黄伟/摄

《建议》将建设现代化产业体系摆在各项任务首位，凸显了巩固实体经济根基的重要作用。要统筹推动传统产业优化提升、新兴产业培育壮大和未来产业超前布局，对发展先进制造业、完善产业创新生态、提升服务业质量效率和竞争力、构建现代化基础设施体系等进行针对性部署。《建议》坚持扩大内需这个战略基点、推动构建强大国内市场，提出坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合的导向。要统筹提升居民消费能力、改善消费意愿、破除消费障碍来提振消费，紧抓民生类投资和“两重”建设扩大有效投资，纵深推进全国统一大市场建设，提升扩内需政策综合效应。《建议》牢牢把握共同富裕的本质要求、加大保障民生力度，对就业、收入、教育、社保、住房、健康、“一老一小”等进行了系统部署。要聚焦群众所需所盼，完善基本公共服务体系，推出一批实实在在、富有实效的民生政策，不断增强群众的获得感幸福感安全感。《建议》对以碳达峰碳中和为牵引推动绿色转型作出系统部署，提出协同推进降碳、减污、扩绿、增长，全面实施碳排放总量和强度双控、建设新型能源体系等关键任务。要扎实推进碳达峰行动，推动重点行业节能降碳，加快提升非化石能源消费比重，推广绿色生产生活方式，塑造绿色发展新动能。

强化基础支撑，谋划论证一批补短板、强弱项、增后劲的重大工程项目。重大工程项目是推动规划目标任务落地的重要抓手，《建议》专门提出要加强谋划论证，实施一批重大标志性工程项目。在《纲要》编制过程中，要坚持“项目跟着规划走，资金要素跟着项目走”，围绕需要集中力量解决的大事急事难事，在新质生产力发展、重大基础设施建设、城乡区域协调、绿色低碳转型、重点领域安全保障等领域，谋划论证一批具有牵引带动作用的重大工程；聚焦解决人民群众急难愁盼问题，提出一批补短板惠民生暖民心的重大项目。谋划论证时，要加强与“十四五”规划部署和“两重”建设任务的衔接，认真论证必要性和可行性，为推进“十五五”规划目标任务实现提供有力支撑。

四、高质量做好“十五五”规划编制实施各项工作

《建议》明确要求按照全会精神，制定国家和地方“十五五”规划《纲要》及专项规划等，形成定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。国家发展和改革委员会将认真贯彻落实党的二十届四中全会精神，按照党中央、国务院部署，会同各地区各部门抓紧开展各项工作，努力编制出一部符合我国国情、把握发展规律、顺应人民期盼的高质量规划。

深入学习贯彻党的二十届四中全会精神。健全以学铸魂、以学增智、以学正风、以学促干长效机制，以高度的政治责任感和使命感，精心组织学习贯彻，将学懂弄通《建议》精神作为开展一切工作的重要基础和前提。坚持原原本本学，通过集中学习、分层培训、专题研讨等方式，深入学习习近平总书记作的《建议》说明，逐字逐句研读《建议》内容，努力吃透原文原义。坚持融会贯通学，将学习贯彻全会精神与落实习近平总书记对“十五五”规划的重要讲话精神和指示批示要求结合起来，深刻领悟《建议》各项部署的长远考量和工作要求，进一步统一思想认识、明确奋斗方向。坚持知行合一学，切实把思想和行动统一到全会精神上来，把学习成果转化为破解发展难题、提升服务效能的具体举措，持续用力推动《建议》对经济社会领域的重要部署落地见效。

抓紧研究起草“十五五”规划《纲要》。高质量编制规划《纲要》、更好发挥国家发展规划的战略导向作用，是国家发展和改革委员会担当作为、贯彻落实全会精神的重要职责。要严格对标对表《建议》精神，落深、落实、落细各项部署，会同有关方面抓紧起草规划《纲要》，充分研究论证重大战略任务和创新性举措，按程序提请党中央、国务院审议和提请全国人大审查，将党的主张有效转化为国家意志和全社会共同行动。在此过程中要广泛听取各方面意见建议，围绕贯彻落实《建议》部署，开展“十五五”规划《纲要》问计求策活动，听取新就业形态人员、科研人员、青年学生、农民、残疾人等重点群体意见，采取多种方式、通过多种渠道深入听取专家学者、企业家、高端智库等对重点领域的发展建议，认真研究体现人大代表、政协委员及各界人士意见，切实将社会期盼、群众智慧、专家意见、基层经验吸收到规划中来。

发挥统一规划体系合力。聚焦实现“十五五”重要阶段性目标任务、事关发展全局的重点领域，组织编制一批国家级专项规划。一以贯之抓好区域发展战略落实，研究编制“十五五”区域战略实施方案。加强对地方规划的指导衔接，引导各地方在国家发展大局中精准定位，更好发挥比较优势，因地制宜谋划发展。同时，对地方规划提出的主要指标、重要定位、产业方向、项目安排等进行衔接，确保各级规划同向发力。

完善规划实施保障机制。坚持把党的全面领导贯穿规划实施全过程，以钉钉子精神抓好落实，切实维护规划严肃性和权威性。一是完善规划实施责任分工，对约束性指标和公共服务、生态环保、安全保障等任务，强化责任分解落实；对预期性指标和产业发展、结构调整等任务，创造良好政策环境、体制环境和法治环境。明确规划重大任务、重大工程项目实施主体，细化时间表、路线图、优先序。二是强化规划实施监测评估，开展好规划实施情况动态监测、中期评估和总结评估，根据评估结果及时提出加强和改进规划实施的政策举措。三是健全政策协调和工作协同机制，强化年度计划与国家发展规划衔接，做好年度目标任务对五年规划的滚动落实，同时合理确定财政、货币、产业、价格、就业等政策取向，确保各类政策发力方向符合规划要求。四是加快推进规划法治化，加快推动国家发展规划法出台，将党中央对经济社会发展规划制度体系的规定要求和有效做法以法律形式固定下来，在法治轨道上推进规划制定实施。（求是）