首份中央文件出台 碳市场建设进入新征程

截至6月底，贵州电力总装机突破1亿千瓦，其中清洁能源装机占比超六成。图为位于贵州省黔南布依族苗族自治州龙里县的风力发电设施。新华社发

中国发展改革报社记者 甄敬怡

碳市场是利用市场机制积极应对气候变化、加快经济社会发展全面绿色转型的重要政策工具。日前，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》）对外公布。这是我国碳市场领域第一份中央文件，明确了全国碳市场中长期发展的时间表、路线图、任务书。

党的二十届三中全会对深化生态文明体制改革，完善生态文明制度体系作出进一步部署，明确提出要健全碳市场交易制度。“《意见》作为全国碳市场建设部署的纲领性文件，是落实健全绿色低碳发展机制、更好发挥市场机制作用、构建全国统一大市场的具体举措，标志着中国碳市场建设进入新征程。”生态环境部华南环境科学研究所严刚表示。

碳市场建设实现稳起步稳运行

当前，我国已建立重点排放单位履行强制减排责任的全国碳排放权交易市场和激励社会自主减排的全国温室气体自愿减排交易市场。两个市场相互衔接，共同构成全国碳市场体系。截至今年8月22日，强制碳市场配额累计成交量6.8亿吨，成交额达474.1亿元。自愿碳市场，累计成交核证自愿减排量249万吨，成交额达2.1亿元。

“全国碳市场建设实现了稳起步、稳运行，制度体系日趋完善，市场活力稳步提升，数据质量全面改善，推动全社会低成本减排的市场功能逐步显现。”生态环境部相关负责人介绍，经过不断探索和实践，全国碳市场建设统筹把握好节奏和力度，在考虑企业承受能力的同时，充分激发降碳内生动力，有力促进全社会形成“排碳有成本、减碳有收益”的低碳发展意识，行业高科技、高效能、高质量特征不断显现。

当前形势下，加快完善全国碳市场，是坚定不移推动绿色低碳发展、深化生态文明体制改革的必然要求。

市场化一直是我国生态文明体制改革的重要方向。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所王海芹表示，自2015年全面启动生态文明体制改革以来，我国碳排放交易试点扎实推进，全国碳排放交易市场顺利启动并平稳运行，积累了具有中国特色的碳市场发展经验。完善碳市场就是稳中求进，在生态文明体制改革中继续发挥、拓展和丰富市场机制作用，进一步完善相应市场化治理体系。

进一步科学合理公平分配配额

《意见》明确了全国碳市场中长期发展的时间表、路线图、任务书，提出了到2027年和2030年要实现的主要目标。根据《意见》，到2027年，全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业，全国温室气体自愿减排交易市场实现重点领域全覆盖。到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场。

配额分配制度是全国碳排放权交易市场的核心机制，它的合理性和有效性直接决定了市场运行的公平与效率，深刻影响全国碳市场减排激励作用的发挥效果。目前，全国碳排放权交易市场采用碳排放强度基准法分配配额，并免费发放碳排放配额。国研新经济研究院创始院长朱克力在接受媒体采访时表示，这虽然降低了企业低碳转型阻力，避免了限制产量对经济增长的冲击，但对企业碳减排约束力不足、未能有效发挥碳排放资源稀缺性对市场的调控。

从强度控制转向总量控制，科学合理公平分配配额，是实现“双碳”目标和碳排放双控的关键选择。《意见》提出，完善碳排放配额管理制度。根据国家温室气体排放控制目标及碳排放双控要求，处理好与能源安全、产业链供应链安全、民生保障的关系，科学设定配额总量，逐步由强度控制转向总量控制。

《意见》明确，到2027年，对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制。稳妥推行免费和有偿相结合的碳排放配额分配方式，有序提高有偿分配比例。建立配额储备和市场调节机制，平衡市场供需，增强市场稳定性和流动性。合理确定用核证自愿减排量抵销碳排放配额清缴的比例。

有专家表示，配额分配制度作为碳市场的核心机制，应当服务于不同发展阶段的碳市场制度定位。在全球气候治理加速与我国“双碳”目标深入推进的背景下，全国碳市场建设要综合考虑经济社会发展、“双碳”目标及碳排放双控制度等需要，走出一条与我国经济社会低碳转型进程深度耦合、与国家温室气体控制战略相匹配的渐进式发展道路。在此背景下，配额分配体系应统筹平衡减排目标与经济成本、行业差异与公平统一、政府调控与市场规律等多重关系，紧密围绕全国碳市场发展进程与建设需要，制定分阶段实施路径。

统筹多方关系推进碳市场建设

全国碳市场建设是一项复杂的系统工程。碳市场建设过程涉及多方面利益主体和政策要素，要强化系统观念，统筹处理好市场和政府、长远目标和短期目标、整体和局部、国内和国际等关系，着力构建覆盖范围广泛、参与主体众多、交易品种丰富、调控机制健全的全国碳市场。

就如何统筹有效市场与有为政府关系，严刚认为，加强全国碳市场建设，需要按照统一大市场建设要求，实现有效市场与有为政府的有机统一，通过制度创新强化政府宏观调控与市场资源配置的深度耦合。政府重在构建制度框架与风险防控体系，在设定碳配额控制目标、完善市场调节、平衡市场供需、加强市场监管等方面发挥作用。市场则聚焦资源配置效能释放，通过丰富交易产品、扩展交易主体等提升活力，激发经营主体内生动力，形成真实碳价信号。要平衡好“放得活”与“管得住”的辩证关系，既要充分激发市场活力，又要加强监管，维护市场秩序，确保碳市场健康有序发展。

在处理全国碳市场和地方碳市场关系方面，王海芹认为，加快建设全国统一的碳市场，需要统一配额管理、统一交易、统一监管、统一数据管理、统一对外合作，可促进碳配额在更大范围内畅通流动，提高资源配置效率，进一步释放市场潜力。但全国碳市场的完善不能一蹴而就，需要防范风险、稳妥推进。地方碳市场在扩大覆盖范围、完善市场调控、创新监管手段、有序发展碳金融等方面可先行先试，为全国统一碳市场的完善积极努力探索宝贵经验。

“在完善碳市场引领国内绿色低碳转型的同时，将碳市场作为对外开展绿色低碳发展合作的制度保障，在全国碳市场制度设计中坚持国际标准并预留对外接口，在开放合作和深入交流中提升国际影响力。发挥碳市场促进绿色发展跨国合作的桥梁纽带作用，推动国内绿色低碳技术、资金和产业整体解决方案走出去。”王海芹说。