2021年城市综合开发市场总结暨2022年发展展望：数量诚可贵，质量价更高

片区综合开发作为践行新型城镇化理念的一类具有中国特色的大型投资项目，2021年在数量和规模上保持了快速的增长。数量和规模增长的背后，如何提升质量，则是片区综合开发项目的下一阶段面临的重要课题。

随着各地国土空间规划的确定，片区开发项目将迎来新一轮的发展窗口，政企该如何把握机会，合作共赢？本文从市场格局解读、热点政策聚焦、发展趋势展望三个方面进行分析。

1. 市场格局解读

1.1 片区综合开发对于推动城市发展具有重要意义

片区综合开发是指根据社会经济发展的需要，以实现城乡规划为目标，从土地一级开发切入，通过实施整个区域的征地、拆迁、配建市政基础设施和公共服务配套等实现土地熟化，并引入有实力的企业负责区域土地的产业导入、二级建设、城市公共服务的行为。

对于地方政府来说，片区综合开发是城市建设发展升级的载体；对于投资人来说，为其参与城市建设开发提供了一个中长期的平台；对于地方平台公司来说，是其市场化转型的重要契机。

1.2 片区综合开发在2021年的特征

片区综合开发作为近几年投融资领域的热点，在2021年整体呈现出以下四大特征：

（1）市场热度不减，数量规模双增长

片区综合开发项目在2021年市场需求和成交活跃度仍然较高，整体成交规模超过了2020年。成交规模多分布在50亿元-150亿元。

（2）央企为投资主力，参与央企数量增多

大型建筑类央企目前仍然是片区项目的市场主导。参与片区项目的央企数量增加，除建筑类央企外，越来越多的专业化领域央企参与到片区项目中。

（3）热点领域成为片区开发的投资风口

城市更新、EOD等领域的片区项目成交规模和数量有所增加。

（4）资源要素聚集的核心城市为投资热点

核心城市群为投资热点区域，成交项目多分布在京津冀、成渝、长三角、中原等城市群的核心城市。投资人在项目选择时越来越注重地区GDP、人口、产业等关键要素。

1.3 数说片区综合开发

本文通过统计2021年投资规模在20亿元以上的片区综合开发项目并进行分析，数据来源于“有例”城市开发投资决策支持平台。

1、2021年片区综合开发项目热度不减，数量规模创新高

片区综合开发继2020年掀起热潮来，2021年热度不减。从数据上来看，片区综合开发项目自2019年至2021年，投资数量分别为79个、116个、142个；投资规模分别为4005亿元、10339亿元、14562亿元。2021年项目投资规模和数量再创新高，从规模和数量上均超过了2020年，体现了旺盛的市场需求。

2、片区综合开发项目投资规模有向小型化转变的趋势

从项目规模区间分析，2020年投资规模在20-100亿元以下的项目占比为57%，2021年占比为62%。

随着城市增量发展的空间越来越有限，我们初步判断，未来片区开发项目有一定的向小型化转变的趋势。

未来片区项目的收入将越来越多元化，并逐渐减少对土地出让收入的依赖，小型化项目更容易控制项目的投资风险。

3、片区综合开发项目主要分布在资源要素集中的核心城市群

2021年，片区综合开发项目在核心城市群的集中趋势依旧十分明显，项目主要分布在京津冀城市群、成渝城市群、长三角城市群、中原城市群等区域。

从省份分布上看，2021年片区综合开发项目投资规模前十的省份从高到低分别为四川、河北、山东、浙江、江苏、湖南、河南、广东、湖北及山西。其中，投资规模超1000亿元的省份包括四川、河北、山东、浙江、江苏、湖南，投资规模分别为2584亿元、2215亿元、1831亿元、1420亿元、1042亿元、1007亿元。

4、央企群体在片区综合开发上优势继续扩大

2019年，片区综合开发项目中央企、地方国企及民营企业的成交规模分别为2729亿元、520亿元、756亿元；2020年，片区综合开发项目中央企、地方国企及民营企业的成交规模分别为7472亿元、1232亿元、1635亿元；2021年，片区综合开发项目中央企、地方国企及民营企业的成交规模分别为11769亿元、1299亿元、1495亿元。

2019-2021年，央企在片区项目的投资数量和投资规模上逐年递增，截至2021年，已与地方国企、民营企业拉开了较大空间。

5、2021年片区综合开发项目十大投资人

2021年，全国片区综合开发项目按照项目投资规模，中国铁建投资集团遥遥领先，投资人排名前三的分别为中国铁建投资集团有限公司、中交投资有限公司以及中交城市投资控股有限公司。

6、主要央企竞争格局

2021年，八大建筑类央企均参与并布局片区项目，中国铁建系和中国交建系在片区综合开发项目的成交数量和规模上遥遥领先。

7、热点领域分布情况

随着国家在城镇化建设、城市更新、EOD、双碳、乡村振兴等领域不断出台支持性政策，这些新的领域也成为投融资热点，与片区开发相互融合，形成更加综合的概念。

2021年片区综合开发项目中，城市更新领域的项目有19个，EOD领域有18个，乡村振兴领域有1个，职教城建设领域有4个，产业园区建设领域有30个。说明片区项目在政策导向的影响下，不断适应新形势下的投资需求。

2. 热点政策聚焦

2.1 城镇化建设

2021年，国家在提升新型城镇化质量，促进人口有效融入城市，提升城市群和都市圈承载能力等方面提出了新的要求。

重要政策：

中央经济工作会议相关精神、《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》、《“十四五规划”和2035年远景目标纲要》、《国家综合立体交通网规划纲要》等。

影响：

（1）遏制新增地方隐性债务的前提下，可适度超前开展基础设施投资；促进区域协调发展，提升新型城镇化质量。

（2）促进农业人口有效融入城市，有序放开放宽城市落户限制，提升城市群和都市圈承载能力。

（3）人口的融入是城市发展的基础，在促进区域协调发展的同时，更进一步强化了重点城市群与核心城市圈的发展。

（4）人口和经济发展水平是投资人选择投资区域的核心指标，关注重点城市群及核心城市圈。

2.2 城市更新

城市更新是近年的热点之一，2021年，国家各部委及地方政府不断出台相关政策。

重要政策：

《住房和城乡建设部办公厅关于开展第一批城市更新试点工作的通知》、《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》、各省市城市更新政策——北京、上海、广州、天津、西安、石家庄、重庆、无锡、福州等地。

影响：

（1）重点探索城市更新统筹谋划机制、探索城市更新可持续模式、探索建立城市更新配套制度政策。

（2）严格控制大规模拆除、增建、搬迁，扩张性的片区项目将会逐步向城市存量空间改造为主。

（3）城投作为城市更新的实施主体，本质上强化了其城市综合运营商的地位，城投需整合各方优势资源，促进城市发展。

（4）授权开发的模式在各地市城市更新政策中得到了充分的实践。

（5）以政策性贷款支持等方式解决城市更新建设资金。

2.3 EOD和双碳

自十三五期间，生态文明建设首次列入我国五年规划之后，2021年，对生态文明建设的要求仍在继续深化，对经济社会发展全面绿色转型提出了更高的要求。

重要政策：

《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》、《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的的意见》、《重点生态保护修复治理资金管理办法》、《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》、《关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》等。

影响：

（1）国家开发银行在资源配置上予以倾斜，加大支持力度。重点支持实施基础好、投资规模适中、项目边界清晰、反哺特征明显、环境效益显著的EOD试点项目。

（2）通过奖补的方式吸引社会资本参与生态保护修复治理，对于不同投资额的项目，给予不同的奖补资金。

（3）国家通过开展试点、政策性贷款支持、奖补资金等方式吸引投资人，同时，为未来“资源+项目”的实施模式留下探索空间，EOD与片区开发的结合有利于促进政企双方的共赢。

2.4 乡村振兴

实施乡村振兴战略自党的十九大提出以来，加快农业农村现代化一直是政策导向的热点。

重要政策：

《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021－2025年）》、《中华人民共和国乡村振兴促进法》、《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》、《关于金融支持新型农业经营主体发展的意见》、《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》、《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》等。

影响：

（1）乡村振兴战略将在全国拉开序幕，资金和资源将更多导向农村农业去。农业现代化将是继城镇化进程后高质量发展阶段的投融资阵地。

（2）补齐农业农村短板弱项，推动城乡协调发展，促进产业发展和农民增收、乡村治理、社会保障、国家粮食安全、乡村建设。

（3）补助资金方面，重点支持培育和壮大欠发达地区特色优势产业。

（4）继续把基础设施建设重点放在农村，持续加大投入力度，加快补齐农村基础设施短板，促进城乡基础设施互联互通，推动农村基础设施提挡升级。

2.5 金融政策

2021年，各部委在加强地方国企债务风险管控，做好地方政府隐债防范与化解，减少对土地出让收入的依赖，强化风险管控，债务化解等方面也提出了新的要求。

重要政策：

国资委印发《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》国资发财评规〔2021〕18号、《关于报送地方国有企业债务风险管控情况的通知》、《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发【2021】15号）、15号文补充通知等。

影响：

（1）“严控新增隐性债务、妥善化解存量隐性债务、并且不出现系统性风险”的原则将会持续，实力较弱且债务负担偏重区域的平台或城投属性相对较弱、行政级别较低的尾部平台流动性或面临更大压力，出现信用风险的可能性将会提高。

（2）金融监管的延续及片区项目融资难的问题，都要求投资人在选则投资区域时，对地方经济发展水平、政府及平台信用等问题深入考量。同时，严格把控项目自身的平衡性，减少对政府财政的依赖，减少隐性支付或虚无的收入来源。

2.6 征管政策

为规范征管体制，财政部发布了《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》。

《通知》出台的背景就是征管体制改革的延续，进一步规范化和提高效率。土地出让收入等非税收入由税务部门征收会让整个财税缴纳流程更加规范，且整个征收流程对于中央来说会更加透明，中央对地方的管控力度可能会加大。《通知》出台的前后，土地出让收入征收至支出安排的过程和周期并不会产生明显区别，但随着《通知》中所列的各试点地方针对性的出台具体的征收管理政策后，地方政府实际获得土地出让收入的周期和时间是否会受到较大影响，还需实践验证。

3. 发展展望与建议

3.1 重点关注国土空间规划

随着各地国土空间规划的逐步稳定以及城市边界的确定，扩张型的片区开发也将迎来最后一轮的拓展机会。片区开发项目在未来将会呈现城市存量空间改造和增量开发并存的情况。投资人应重点关注核心城市圈重点城市的国土空间规划带来的投资机遇。

3.2 提高选项目能力

1、提升质量是项目可实施的根本

随着我国城镇化进程的减缓，投资需求和规模将会逐步降低，片区项目也将从重数量转变为重质量。投资人在选项目时，应重视项目自身的质量，强化项目自求平衡的原则，减少对政府财政的依赖，减少隐性支付或虚无的收入来源。

2、土地及房地产市场是片区项目的重要支撑

2021年，全国住宅用地供求规模较2020年同期下降明显。投资人在布局片区综合开发项目时，应更加关注地区土地及房地产市场带来的风险。同时，要把控投资进度，与土地市场实际情况相匹配，量入为出。最后，投资建设工作也要与地区土地与产业紧密结合，做好土地市场的造势和营销工作。

3、人口、GDP等资源要素的聚集是未来项目成功的重要因素

投资人在城市选择上要提高投资标准的门槛，重点关注城市人口数量、经济发展水平、等重要因素。同时，城市的产业基础、特殊资源禀赋、战略承接能力等也是投资人需要关注的重点。

3.3 提高做项目能力

1、补齐能力短板，构建更加全面的城市综合开发运营能力

随着城镇化进程步入后期阶段，产业导入、系统打造市场认可度高的成熟功能区逐渐变成了地方政府对城市开发类投资企业的重要诉求。

目前片区项目参主体多为建筑类央企，这类企业在建设管理方面的经验和能力较强，而在项目策划、投融资管理、产业资源的整合、城市营销、城市运营等方面能力存在一项或多项短板。

投资人应借鉴成功企业经验，通过与外部机构合作或自身孵化等方式加强城市综合开发运营能力的建设，补齐能力短板，以城市综合运营商的角色实现土地一级开发、二级开发和产业运营的深度融合，构建产城融合的成熟功能区，与现有板块互为支撑，提升片区开发项目与基础设施建设的附加价值。

2、软硬兼顾，增强项目策划，提升投资企业整体操盘能力

片区开发实施过程中要跟国家政策导向紧密结合，因地制宜导入符合国家战略及政策支持的重要要素，打造项目自身特色。国家政策导向会带来新的投资热点领域，片区项目导入热点投资要素也会提高项目落地的成功率。

3、做好投后过程管理，提升应对变化的能力

项目中标仅仅是合作的开始，投后实施阶段，提升项目公司应对变化的能力是项目能够成功实施的关键。

投资人应以片区开发策略统筹项目全局，针对边界条件变化，要做好项目的投资价值再评估工作。建立风险管控机制，严格要求做好片区的总体开发计划，并跟踪评估项目计划执行情况，及时纠偏和调整。做好区域的土地、房地产市场的跟踪监测评估，及时调整投资开发节奏。

3.4 加强企业品牌建设

1、做好中长期企业品牌建设，在片区项目细分领域抢占先机

随着扩张性片区开发项目的逐渐减少，片区开发项目也将细分领域。地方政府在选择投资人时将会更加注重投资人在相关专业领域的建树，这需要投资人特有的专业能力和品牌优势。

2、投资人结合自身优势发展和专业化能力，提高品牌辨识度

企业自身的能力、业绩、资质是企业在投资领域的竞争优势，对未来市场趋势的判断是企业选准赛道、脱颖而出的前提和背景，企业的品牌战略是十四五期间破局重生的关键。

3.5 总结

片区综合开发应以合规性为原则，以市场化为导向，合作各方共建优良合作关系，为我国城镇化的高质量发展保驾护航。

对于政府来说，应该做到以下方面：

（1）注重片区项目的合规性，避免造成隐性负债。

（2）支持平台公司向城市综合运营商的市场化转型。

（3）在城市发展过程中，要从以“地”为中心逐渐向以“人”为中心转化，实现“人-城-产”和谐发展。

（4）完善地区产业支持政策、人才引进政策、地产政策等，建立良好的政策环境，以改善地区投资环境，吸引投资人。

（5）建立与市场相适应的顶层信用体系与管理制度，提高企业的投资信心。

对于投资人来说，应该做到以下方面：

（1）关注地区人口数量、GDP等核心要素指标，关注地区土地及房地产市场，选择合适的投资区域。

（2）在选项目上要从重数量、重规模向重质量转变，重视项目自平衡能力，减少对财政的依赖，减少虚无的收入来源。

（3）重视产业的导入与运营，从工程建设企业向城市综合运营商转变。

（4）关注国家政策导向带来的投资热点领域，导入资源要素。

（5）要遵循市场规律，控制滚动开发节奏，确保现金流的健康稳定与可持续经营。

（6）重视企业专业化能力建设及中长期品牌建设。

（供稿单位为：北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司）