共商生态环境法典 助力生活垃圾管理

中国经济导报、中国发展网记者 白 雪

在生态文明建设迈向纵深的关键时期，《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下简称“法典草案“）于4月30日首次公开全文并征求意见，这一举措堪称我国生态环境保护法治进程中的里程碑事件。在近日举行的“生态环境法典（草案）涉及生活垃圾管理条文的研讨会”上，多家环保机构介绍和讨论了核心建议，并邀请环境法、生活垃圾管理、循环经济等领域的专家学者从制度逻辑、治理阶段、立法视角、回收体系等方面对相关内容进行讨论。此次研讨会通过交流研讨、思维碰撞，将有助于完善主办方对生态环境法典（草案）涉及生活垃圾管理条文的建议，助力《生态环境法典》编纂工作。会议由天津市西青区零萌公益发展中心、北京市朝阳区自然之友环境研究所、北京市朝阳区公众环境研究中心、芜湖市生态环境保护志愿者协会、广州摆脱塑缚环保咨询有限公司主办。

党的二十大报告明确提出立法要“统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”，对法典化工作提出了重要要求。中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所教授胡静介绍，具体到生态环境法典，主要着眼于解决以下问题：一是把不同生态环境单行法重复的部分提炼出来放在总则编或者分编下面的”小总则“；二是解决不同法律法规之间不一致的地方；三是将现有制度不合理之处捋顺、厘清；四是填补某些领域的空白，如光污染、电磁辐射污染、水产养殖污染等；五是环境执法中的某些问题需要通过立法加以规定，从而保证行政决定的一致性。

同时，胡静也提出，法典化本身也会带来一些问题：首先，法典化实质是从单行法中“提取公因式”，但生态环境领域不同单行法着眼点不同，彼此之间差别较大，提取所有单行法乃至与多数单行法的共性并非易事；其次，是法典不同内容的比例问题，污染防治的内容（包括“污染防治编”和责任编中污染防治的条款）在法典1100多条中占据一半以上，生态保护和绿色低碳发展的内容在体量就小得多；第三，某些相关单行法（如水法、循环经济促进法）在生态环境法典化之后并未废止，形成双法源，如果单行法和法典表述不完全相同，如何适用就成为问题；第四，提高修改的难度，单行法由全国人大常委会修改即可，而法典则需由全国人大修订（全国人大闭会期间由人大常委会进行部分补充和修改），这就加大了难度；第五，有些内容更适合以政策形式而不是法律的形式存在，如气候变化相关内容，这样令我国在国际气候应对或减少碳排放的谈判中也可以保持弹性。因此，他建议适度法典化，找到平衡点，并注重法典与单行法之间的协同。

近年来我国生活垃圾管理领域出台了不少法律政策，需要通过法典编纂，使之更具系统性、前瞻性和有效性。天津市西青区零萌公益发展中心政策研究员谢新源认为，目前法典草案关于生活垃圾管理的内容基本沿袭固废法，理念还是受“避害”思路影响，重在避开人群密集区建设处理设施，而较为忽视焚烧本身就是在不断浪费资源从而与循环经济促进法立法目的不协同，焚烧排放的污染物具有累积效应从而带来的潜在风险和污染转移，变相“拉动”采掘、生产、流通等生命周期前端环节的污染和碳排放，以及经济上不可持续等问题。另外，固废法中“三化”等关键定义不清的问题仍然存在。要系统性解决上述问题，需站在全生命周期视角，遵循“源头减量-重复使用-循环再生-能源化利用-处置”的废弃物管理优先序原则开展生活垃圾管理，并且参照循环经济促进法、欧盟废弃物指令等，明确相关概念的定义，真正做到“预防为主”。

谢新源表示，一些关键制度应当围绕优先序原则设计，切实促进垃圾减量和分类。他说：“应制定生活垃圾管理总体规划，在其中生活垃圾减量、分类目标指导下，制定垃圾处理设施规划；对生活垃圾产生以及垃圾焚烧、填埋处置进行总量控制，并纳入生态环境保护目标责任制和考核评价制度；采取‘不分类、不收运’、对垃圾产生者计量收费、推动垃圾分类碳减排交易、给予分类回收场站城市基础设施用地保障、建立与垃圾减量和分类目标相匹配的激励/约束机制；加强生活垃圾管理领域数据统计和信息公开，四分类垃圾的清运量、处置量、回收利用量都应进行统计，明确生活垃圾管理相关规划属于‘生态环境领域规划’，并明确名录和政策等对环境权有重大影响的文件，制定过程中应当加入公众参与程序。”

广州摆脱塑缚环保咨询有限公司项目经理李茜就关于垃圾管理优先次序中重复使用的定义、重要性和必要性及生产者责任延伸制度提出了建议。她认为，重复使用在废弃物治理上具有巨大的减量潜力，但是在现有的法典草案中涉及很少，综合国内外的法规标准和相关研究，提出如下建议：一是明确重复使用定义，重复使用指与一次性相对，物品在不改变原有性能、状态的情况下，以同种目的，反复多次使用达到一定次数。经过回收再生和重大维修的物品不是重复使用。二是对标欧盟《包装和包装废弃物法规》，国务院标准化部门应当制定重复使用等相关标准，各级政府应当按照废弃物优先次序原则制定重复使用目标、路线图，各级政府应当安排资金用于垃圾减量、重复使用系统设计等事项。三是吸收已有国内法规，机关、企事业单位应当发挥带头作用，优先采购、使用可重复使用和回收再生产品，将可重复使用产品纳入绿色采购制度。

生产者责任延伸制度(EPR)是实现循环经济目标的重要工具。目前法典草案中对生产者责任延伸制度的规定照搬了现行“固废法”，没有吸纳国务院发布的生产者责任延伸实施方案等文件，存在规定缺失。因此，李茜建议：一是扩大EPR的实施范围，2020年国务院已经出台了关于纸基复合包装的EPR实施方案，应当在在草案中增加包装物这一分类；二是制定ERP的具体实施办法，实施办法中必须包括重复使用替代率、循环再生率、再生资源使用率等量化目标； 三是吸收国务院发布的《生产者责任延伸制度推行方案》有关信息公开的部分，增加透明度，同时根据我国实际情况确定生产者的范围。

芜湖市生态环境保护志愿者协会零废无界项目负责人杨超，从垃圾末端处理设施规划及焚烧行业监管方面提出建议。杨超分析了目前国内生活垃圾焚烧设施的规划要求，发现相关规划均仅对焚烧处理能力底线作出要求，并未限制焚烧处理能力上限。结合住建部发布的《中国城乡建设统计年鉴》的相关数据及芜湖生态协会的调研成果，发现目前全国焚烧处理能力已全面超出生活垃圾清运量。同时，焚烧设计处理能力的过度超前建设，带来了垃圾焚烧厂因缺乏垃圾导致的“计划内停炉”，更因为其绑定效应，导致厨余垃圾处理企业“吃不饱”情况的加剧。亟待政府部门从法规层面重视垃圾处理规划，结合垃圾分类相关数据，合规规划其他垃圾末端处理设施的处理能力，避免过度超前。

此外，杨超还分享了生活垃圾焚烧厂的环境监管情况，发现随着监管制度的变化，垃圾焚烧厂的监督性监测执行情况呈现波动下降趋势，虽然有企业自行监测，但监督性监测仍是环境监管的重要补充。此外，焚烧行业由于其特殊性，他们还关注到了企业周边环境质量监测，发现在法律层面，缺乏明确的法规规范，同时，企业自行监测实际执行也有不足，依赖“环评-排污许可-自行监测”的传导机制。此外，杨超认为改善焚烧厂环境表现，不仅需要加强环境监测，也需要从源头出发，开展“入炉垃圾”管理，减少末端污染物的产生。对此，他建议在法典草案中明确对生活垃圾焚烧设施的监测，同时开展入炉垃圾管理，逐步禁止厨余垃圾、塑料等可循环利用的废弃物类别、以及有害垃圾等容易产生有毒有害物质排放的废弃物类别进入生活垃圾焚烧炉。

青合循环经济与碳中和研究院执行院长蒋南青提出，EPR跟传统政策最大的不同是以全生命周期的视角为出发点。在欧盟体系中，前端产品设计多是奖励性的优惠政策，后端则是惩罚性的收费政策。目前国内还只有“禁限令”，没有一个真正按照全生命周期设计的EPR政策体系。由于EPR涵盖多个环节，很难有专门机构进行管理，基础性数据欠缺，因此国内EPR立法条件还不成熟，列入法典更多是政策纲领性的象征意义。在国内要建立EPR做循环经济，传统的环保思维是不够的，不能只靠政府补贴治理，要有商业思维，给行业鼓励，减少对市场的干预。

清华大学环境学院巴塞尔公约亚太区域中心政策研究所负责人、副研究员段立哲阐述，近年来，法律政策上，固体废环境管理的战略地位不断提升。同时固废治理是螺旋式上升的过程，需先有基础设施，再让基础设施良好运行，最后以碳为约束指标优化固体废物管理服务，不同的城市可能处在不同阶段。国家对信息公开也做了一些工作并逐步统一规范，例如按照《固体废物污染环境防治法》要求，设区地级市于每年6月5日前发布固体废物污染环境防治信息。目前国家“无废城市”建设工作在考虑建立反映各类固体废物循环利用和综合治理成效的“无废”指数，推动产废强度和填埋处置下降。生态环境法典的落实可能会有执法检查，因此措辞上考虑可执行性需更偏宏观。

南京农业大学资源环境与发展研究院研究员、公共管理学院副教授李长军从公共管理的视角出发，认为随着全国垃圾分类的普遍开展，《生态环境法典》（草案）应当适当提高生活垃圾管理的底线要求，如原先生活垃圾管理的核心是无害化，那么，法典中以优先次序原则为核心，则是一大进步。同时提出，针对法典的建议需要更多斟酌，一方面，部分建议较为细致，需要考虑执行是否会带来更多问题，另一方面，因为法律的滞后性，建议中涉及的EPR或重复使用是否能被广泛接受，不能被执行的法律，就没有设立的价值。

盈创回收孙继刚从废弃物回收方面分享了自己的看法，他表示，在对产品及其包装物整个生命过程中的获利者提出强制性的环境保护要求，对循环利用方面提出鼓励性的建议，同时，押金回收只是实现EPR的手段之一，针对商品及其包装物的回收，可以通过试点向生产商、进口商提出回收率目标和最低回收价格的要求，效果可能会好，也要对生产者提出易收集、易回收的精心设计能够便于消费者参与收集工作、对生产者提出在生产原料中添加再生料比例的原则要求，便于促进废弃物的循环利用，提高资源的利用效率。