美国联邦政府7年来首次“停摆” 负面影响凸现

中国发展改革报社记者  |  季晓莉

当地时间9月30日晚，由共和党起草的暂时维持政府运转的临时拨款法案在美国国会参议院未能获得通过所需的60票，联邦政府从美国东部时间10月1日零时起开始“停摆”，至本文截稿日期为止尚未恢复正常运转。这是美国联邦政府近7年来的首次“停摆”。

美国媒体说，这场“停摆”将成为一场旷日持久、你死我活的两党之争，与之前相比将产生更大的经济和政治影响。有市场平台预测，眼下这场“停摆”持续超过10天的概率为69%。“停摆”不仅给美国经济带来负面影响，也给全球市场带来连锁反应，波及全球贸易、金融稳定，动摇市场对美国经济治理能力的信心。

两党纷争“剧情”不同根源不变

美国联邦政府运转资金来自年度预算拨款。国会两党通常应在10月1日新财年开始前通过新的年度拨款法案。但由于近年来两党争斗激烈，往往无法及时达成一致，国会便试图通过临时拨款法案暂时维持联邦政府运转。

过去一年中，美国联邦政府多次面临“停摆”危机，美国国会在2024年12月和2025年3月均在联邦政府资金耗尽数小时前才通过短期支出法案。美国联邦政府最近一次、也是历时最长的一次“停摆”发生在2018年年底至2019年年初特朗普第一任期内，民主党反对特朗普提出的美墨边境墙项目拨款，两党在移民问题上争斗不休，导致政府关门35天。2013年10月，两党无法就“奥巴马医改”达成一致，政府“停摆”16天。1995年12月，两党围绕实现预算平衡的进度相互攻击，政府“停摆”21天。

在最新的临时拨款法案谈判中，医保福利支出是导致两党僵局的核心分歧之一。民主党要求加强医保相关福利，诉求包括延长即将于年底到期的《平价医疗法案》加强型补贴、恢复部分合法居留的移民享受《平价医疗法案》福利。共和党对此表示反对，并推动暂时维持现有政府拨款水平。9月30日早些时候，共和党人和民主党人并未进行谈判，而是继续互相指责，称对方迫使政府“停摆”。

“停摆”首日，除了提供“必要服务”的政府雇员外，美国商务部、教育部、环保署等有八成以上约75万联邦雇员转入停薪休假模式，国务院、劳工部、住房和城市发展部也有至少半数员工“被停薪休假”。国会大厦游客中心、图书馆都已关闭，华盛顿纪念碑已停止接待游客。

“停摆”虽然每次“剧情不同”，但原因无外乎党派斗争和政客们赌徒般的“胆小鬼博弈”等制度弊端。特朗普政府借“停摆”向民主党发起猛攻，削减民主党支持的项目、解散民主党主导的联邦机构。10月1日和10月3日，白宫管理和预算办公室主任沃特先后宣布将冻结纽约市及芝加哥市的基础设施项目的联邦资金；10月2日，美国能源部宣布终止涉及16个州的223个能源项目，相关资金总计约75.6亿美元，去年总统选举中这16个州都把票投给了民主党候选人，其参议员在几天前对共和党人临时拨款法案也投了反对票。特朗普政府还声称将借“停摆”推进联邦政府裁员计划，大规模解雇联邦雇员。“许多人会被解雇，他们会是民主党的人。”特朗普说。而在白宫、国会、最高法院“三权”机构都被共和党掌控的情况下，民主党把这次“停摆”之争当作了强化党内“凝聚力”的一次压力测试。

政府“停摆”消耗了公众对政府和政客的信任。据美国一项调查，1958年，73%的美国人表示他们总是或大多数时候信任联邦政府，如今这一数字只有22%。美国舆论认为，两党以“更大的敌意和恶意”把“党争推到了新高度”，凸显美国愈演愈烈的政治极化，同时给美国民众带来了更大伤害。

政府“停摆”加剧美国经济压力

布鲁金斯学会日前发文称，政府“关门”后，几十万雇员会被迫无薪休假，空中交通管制和执法人员等提供“必要服务”的雇员会继续无薪上班，只有在国会通过新的拨款法案、结束政府“关门”后，才能领取补发的工资。在2018年底至2019年初政府“关门”期间，持续35天的僵局给一些联邦雇员带来经济困难，有一些人甚至不得不去救济场所领取免费食物。海关虽然不会“关门”，但不少技术人员停薪休假。这意味着，虽然货物可通关，但文件和检查会延误，给易腐货物、药品等进口带来风险。当时，美国最繁忙的港口加利福尼亚州洛杉矶港和长滩港受“停摆”影响，货物停留时间增加15%~20%。据美国国会预算办公室估算，那次史上历时最长的政府“关门”使美国国内生产总值（GDP）损失了约30亿美元。

美国罗申美会计师事务所首席经济学家乔·布鲁苏埃拉斯表示，若“停摆”持续较长时间，大量联邦雇员长期处于无薪休假状态，一些关键岗位可能因人员流失而难以恢复。许多依赖政府项目的企业会因资金中断、项目停滞而面临经营困境，不得不进行裁员，这将进一步导致就业市场恶化，大量岗位消失且难以在短期内恢复，对美国劳动力市场造成难以估量的长期损害。从行业层面看，受政府资助较多的科研、教育、基础设施建设等行业受冲击最大，相关岗位裁撤后，技术人才流失、项目中断，即便政府后续恢复运转，要重新组建团队、推进项目也需耗费大量时间和资源，很多岗位可能就此一去不复返。此类大规模裁员一旦出现，必将影响美国消费市场，需求减弱会影响欧洲对美出口，其中尤其或加大德国工业企业的经营压力。

同时，“停摆”会导致大量经济数据延期甚至取消发布，数据缺失预期给不少外国企业在美国市场的运营带来不确定性。10月3日，美国劳工统计局未能按计划公布月度就业数据统计报告。劳工部下属的劳工统计局是美国官方核心统计机构，原定于10月中旬公布的消费者价格指数等关键通胀数据也将受影响。美国商务部下属的人口普查局和经济分析局等机构的数据统计工作也受到“停摆”影响。美国国际贸易形势、进出口价格趋势等都无法及时披露。经济分析人士认为，这将影响美国联邦储备委员会判断经济是否需要刺激。

全球市场有可能产生负面连锁反应

标普全球公司表示，“停摆”每持续一周可能拖累美国GDP0.1~0.2个百分点，长期“停摆”引发的连锁反应不容忽视。

“停摆”释放出体制失调、政治不稳的信号，会加剧投资者对风险的担忧。短期内，黄金等非美避险资产价格上涨，金融市场动荡。美国花旗银行研究报告指出，历史数据显示，“停摆”总会引发芝加哥期货交易所波动率指数明显上升，显示市场波动性更强。与美国政府有直接或间接关联的企业股价承压明显。

欧洲新闻电视台在网站上发表文章表示，美国联邦政府“停摆”影响美国经济，也影响欧洲经济。这种影响呈非线性扩大的方式：如果“停摆”两周，欧盟GDP将损失40亿欧元；如果“停摆”8周，损失增至160亿欧元。

一旦“停摆”持续较长时间，叠加其他不确定性因素，市场担忧很有可能演变为恐慌。英国投资机构第一米顿投资者公司首席执行官尼尔·比勒尔表示，当前全球资产市场估值过高，缺乏容错空间，因此美国联邦政府“停摆”这类负面事件会抑制全球市场风险偏好情绪，导致资本转向贵金属等大宗商品，为其价格带来不稳定因素。

分析人士普遍认为，“停摆”一旦持续下去，美元指数将进一步下跌，与之关联的美元资产也会持续波动，并将在全球市场产生负面连锁反应。