“中国不再寻求新的特殊和差别待遇”背后有故事

崔凡 外经济贸易大学国际经贸学院国际贸易系教授

近日，中国国务院总理李强在第80届联合国大会期间中国举行的全球发展倡议高级别会议上宣布，作为负责任的发展中大国，中国在世贸组织当前和未来谈判中，将不再寻求新的特殊和差别待遇。中国随即向世贸组织提交《中国关于世贸组织特殊和差别待遇问题的立场文件》，就此承诺进行了具体阐述。

特殊和差别待遇是1947年成立的关贸总协定和1995年成立的世贸组织为推动发展中成员贸易发展并实现经济发展，给予发展中成员的优惠待遇。世贸组织秘书处在2023年3月最近的一次总结中列出了157个特殊和差别待遇条款，并将其区分为六类：一是旨在增加发展中成员贸易机会的规定；二是规定WTO成员应保护发展中成员利益的规定；三是承诺、行动和政策工具的灵活性；四是过渡期；五是技术援助；六是与最不发达国家成员有关的规定。

“发展中成员”和“特殊和差别待遇”的概念都是在多边贸易体制的发展过程中逐渐演变形成的。在《1947年关税与贸易总协定》中，其第18条使用了“经济只能维持低水平生活水平且处于发展初期”以及“经济处于发展进程中”的缔约方这样的表述。1979年开始生效的授权条款使用了“发展中国家”的概念。

从现有世贸组织涉及发展中成员地位以及特殊和差别待遇的规定和实践看，发展中成员地位是获得特殊和差别待遇的前提，但具体的待遇常常需要经过谈判确定。不过，发展中成员地位影响世贸组织成员的谈判地位和谈判砝码。发展中成员有权放弃自己的部分特殊和差别待遇，这种放弃在谈判中应该视为一种出价和贡献。

另外，世贸组织发展中成员中的最不发达成员身份不能通过自指定获得，而是根据联合国宣布的最不发达国家名单确定。该名单原则上每3年调整一次。

特殊和差别待遇不是发达成员给予发展中成员的单向恩惠，而是多边贸易体制内长期谈判后形成的制度性安排，是维护多边贸易体制平衡可持续发展的必要措施。为争取发展中国家和地区融入多边贸易体制，1947年关贸总协定文本一开始就纳入了第18条这样的条款，规定有特殊和差别待遇。1960年代，英法前殖民地地区纷纷独立，为了吸引这些国家和地区，关贸总协定加入了贸易促进发展的第四部分，力图改变其“富人俱乐部”的形象。到20世纪末，真正对多边贸易体制有影响力的主要是美、欧、日、加四方，被称为“多边贸易体制四方”。发展中国家和地区由于能力缺失等原因，影响力很小。为了减少现实中的不平衡，多边贸易体制引入了更多特殊与差别待遇条款，以支持发展中国家和地区发展，不过其中的许多规定仍是缺乏约束力的“最大努力”条款。

2020年，国际贸易法律专家管健对世贸组织秘书处当时总结的155条特殊和差别待遇进行了梳理，认为中国真正需要或者可能享受的条款只有12个。2024年，笔者基于世贸组织秘书处于2023年3月总结的157个条款进行了再次梳理，识别157个条款中我国有权享受的有103个，这是最宽泛意义上的享受；同时列明了每个条款中国在目前实际情况中能否获益，这种狭义的中国有权享受的条款共有20条。因此，基于不同尺度，中国目前可以享受并且实际获益的特殊和差别待遇条款总体上有12~20条。

与普惠制相关的条款没有被我们列为目前能够获益的条款。普惠制是发达国家给予发展中国家的原则上普遍的、非歧视的、非互惠的关税优惠待遇。普惠制给惠国除了美国以外，都曾经在历史上给予中国普惠制待遇，中国的经济发展曾经从中获益良多。目前，给惠国大多已经宣布中国“毕业”，没有明确宣布的只有澳大利亚、新西兰、挪威三国。澳大利亚、新西兰已经和中国签订自由贸易协定，挪威和中国在谈判商签自由贸易协定的过程中。目前中国已经基本上没有从普惠制中获益了。

2001年中国加入世贸组织时作出了相当高水平的开放承诺。在关税方面，中国承诺的约束关税即关税上限，低于绝大部分发展中成员，甚至比挪威、以色列、冰岛等发达成员还要低。在服务贸易方面，中国在加入世贸组织时对100个服务贸易分部门做出了开放承诺，与发达成员平均108个分部门的承诺水平接近。

在处理特殊和差别待遇问题方面，中国一直是采取自主务实的态度，并随着发展阶段和经济发展水平的提升，承担更多的义务。2024年底，中国给予了所有建交的最不发达国家100%零关税待遇。2025年6月11日，中国表示愿通过商签共同发展经济伙伴关系协定，落实对53个非洲建交国实施100%税目产品零关税举措。

中国曾经享受的以及目前享受的特殊和差别待遇都是经过艰苦谈判，以我们作出更多的开放承诺所换来的。中国实际享受的特殊和差别待遇不多，但对中国经济稳定发展的意义非常重要。有的时候，形式上的特殊和差别待遇是我们实质上获得公平待遇和维护经济安全所必须的。

中国目前享受的特殊和差别待遇中，最有价值的一条是农产品国内支持中的微量许可条款。根据世贸组织《农业协定》，政府对农产品贸易产生扭曲的直接价格干预和补贴，各成员方必须承担约束和削减义务：自1995年开始，以1986~1988年为基准期，发达成员在6年内逐步将综合支持量削减20%，发展中成员在10年内逐步削减13%。同时，对特定农产品或所有农产品的支持，实行微量允许，即只要综合支持量不超过该产品生产总值或农业生产总值的5%（发展中成员为10%），就不必削减。

实际上，发达国家削减之后仍保留大量补贴的权利，而发展中国家基准本来就低，中国的基准为零，微量许可基本上成为中国唯一的政策灵活空间。经过谈判，中国的微量许可被定为8.5%，部分享受了发展中成员的特殊和差别待遇。

世贸组织历史上自指定为发展中成员的，尚没有主动放弃发展中成员地位的先例，但出现过表示不寻求新的特殊和差别待遇的先例。

2019年3月19日，美国总统特朗普与巴西总统博尔索纳罗在华盛顿会晤，之后发布了联合声明，巴西同意在世贸组织谈判中放弃特殊与差别待遇。这其中一个重要背景是巴西在争取加入OECD（经合组织）。2023年1月，卢拉再次就任总统之后，巴西政府对博尔索纳罗当时的决定持批评态度。

此外，2019年9月18日，新加坡贸易与工业部发表声明，明确表示新加坡是世贸组织中的一个发展中国家成员，同时表示不在目前以及未来的谈判中寻求特殊与差别待遇；2019年10月25日，韩国政府召开对外经济部门长官会议，宣布决定放弃今后在世贸组织中的发展中国家特殊与差别待遇。

中国表示在目前和未来的世贸组织谈判中，不再寻求新的特殊和差别待遇，这是一个严肃的承诺。发展中成员地位与特殊和差别待遇两者之间有密切联系，但又有区别。在世贸组织谈判中不寻求新的特殊和差别待遇，不意味着放弃发展中成员地位。在不寻求新的特殊和差别待遇的同时，中国享受的现有世贸组织协定中特殊和差别待遇条款的权利不受影响。中国在世贸组织框架之外的国际组织和国际条约中的地位和待遇也不受影响。

中国此番决定有助于减少世贸组织关于特殊和差别待遇谈判的阻力，使中国更能理直气壮地捍卫广大发展中成员的正当权益；也有助于让中国的发展和开放更能惠及全体世贸组织成员特别是发展中成员，从而继续推动贸易投资自由化便利化，对单边主义和贸易保护主义形成一定的牵制作用。（中国经济导报）